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城投企业公司治理研究(六)——新公司法对城投公司治理结构的影响摘要:新《公司法》于2023年12月29日修订通过,自2024年7月1日起施行。相较之前的修订,本次修订幅度较大,影响较广。新《公司法》在总结吸收新一轮国企改革优秀成果基础上,对国有企业完善治理结构提出了进一步的要求。本文旨在对新《公司法》关于治理结构方面的修订进行解析,以剖析其对城投企业治理结构的影响。 一、新《公司法》对监事会的影响 (一)监事会现存问题分析 新《公司法》实施之后,监事会不再是国有企业治理结构的必备选项。在此之前,作为治理机构“三会一层”(党委会、董事会、监事会和经理层)的重要组成部分,监事会是完善公司治理的必要组成部分。然而在实践中,监事会在国企中的实践表现不佳,沦为“花瓶”、“摆设”的声音不绝于耳。之所以出现这种情况,主要的原因为下: 一是国资管理部门外派的监事人员履职困难,导致监事会作用发挥有限。区县级乃至市级层面的国有企业外派监事,很难做到外派全职人员担任监事,一般选聘同级别国企人员兼任,或者派遣退休公务员担任国企监事,并且在一家国企的履行时间较短,难以发挥监事会应有的作用。 二是国资管理部门对于监事会的认识存在严重偏差。我国的国有企业,一般是由党组织书记兼任董事长、党组织副书记兼任总经理,董事会和经理层的负责人在国企经营管理中扮演着重要的角色。对于监事会的定位和作用,国资管理部门以及国企领导者的认知不足,往往将其定位为企业经营管理的协助者或企业内部监督管理的角色。 三是不同监督体系的混淆错乱。对于国有企业,政府审计、国资管理部门直接管理都可以对国有企业进行外部监管,国企内部党组织、审计部以及董事会下设的审计委员会都可以对国有企业进行内部监管。在多种监管的情形下,监事会的作用往往很难发挥。 (二)新《公司法》的修订 针对监事会存在的问题,新《公司法》提供了更为灵活的选择。在新《公司法》第六十九条规定,有限责任公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会,行使本法规定的监事会的职权,不设监事会或者监事,公司董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员;第一百七十六条规定,国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的,不设监事会或者监事。至此,监事会不再是国企治理结构的必备项,而是选择项。 对于国有企业审计委员会,《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》(国办发〔2017〕36号文)指出,董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会,为董事会决策提供咨询,其中薪酬与考核委员会、审计委员会应由外部董事组成。此次修订表明,国有企业不设监事会或监事的前提下,审计委员会可以行使监事会的职权,同时审计委员会的成员构成由外部董事扩充为外部董事和职工董事。 (三)监事会未来发展 对于国有企业是否有必要设置监事会的问题,还应该根据国有企业的实际情况而定。此次修订并没有从法律上彻底否定监事会,仍然在一定程度上承认监事会的积极意义。因此,关于国有企业设置监事会还是审计委员会,建议如下: 1. 审计委员会承接监事会职能的前提,一是原有监事会职能发挥不足,掣肘较多或运营机制不完善等问题突出,二是审计委员会能够顺畅组建并承接监事会的职责。管理人员素质不足、缺乏外部董事等情况,都会造成审计委员会无法有效组建并发挥应有职能。因此,只有具有以上前提条件,才可以组建审计委员会。 2. 设置监事会还是审计委员会,还应该看企业现有监督体系的监督效果。一般对于国有企业的母公司而言,内外部监督体系较为完善,监事会能够发挥的特有监督手段有限,则可以采取机制更为顺畅的审计委员会;而对于国有企业的子公司,尤其是管理人员较少的子公司,监督体系往往依赖母公司外派人员组建的监事会或者外派监事,难以组建审计委员会。 3. 值得注意的是,审计委员会是董事会的下设机构,其成员来自于董事会,故难以期待其监督董事会及其成员的有效性,更多作为董事会的内部机构来履行内部监察。监事会则是与董事会平行的机构,可以很有效监督董事会及其成员。审计委员会的监督权限虽然下降,但是其所发挥监督的机制更为顺畅。审计委员会仅对董事会负责,可以有效协助董事会监督经理层及其下设部门,也可以对个别管理人员进行监督,还可以与企业内部的审计部门上下联动实施监督。 二、新《公司法》对董事会的影响 (一)董事会现存问题分析 董事会现有的问题有很多,涉及此次新《公司法》修订的主要有三点。一是国有企业治理结构权责的问题,包括股东会(或国资监管部门)与董事会权责划分、董事会与经理层权责划分的问题。《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》(国办发〔2017〕36号文)以及“三重一大”政策,提出国企内部职权划分是实现公司治理各负其责、规范运作、相互衔接、有效制衡目标的前提。然而在改革实践中,授权放权的改革一直是困扰国企。原《公司法》以及国企改革文件已对授权放权进行了规定,但仍需要进一步调整和细化。 二是董事会议事规则亟待修订。现有规定中,多数要求国企董事会现场召开,而在实践中,董事会成员很难全部到场。而国企公司章程没有明确规定可召开非现场会议,导致该等做法缺乏依据,存在合规风险。此外,对于地方国企而言,在存在外部董事的情况下,召集董事会成员到场就变成一项较为困难的事情,这就造成了董事会很难召开,继而导致重要议题迟迟未能决策,影响国企经营效率。 三是缺失被解任董事的索赔制度。在原有《公司法》中,股东会具有无理由解任董事的权力,这对于董事,尤其是市场化聘任的董事而言,其正常的权益难以保证。 (二)新《公司法》的修订 新《公司法》删除了股东会“决定公司的经营方针和投资计划”和“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”,相应的也删除了董事会“制订公司的年度财务预算方案、决算方案”职权。对于公司财务预算方案、决算方案的制定权力,可由国有企业在公司章程中自行规定。 新《公司法》删除了列举规定的八项总经理职权,第七十四条规定,经理对董事会负责,根据公司章程的规定或者董事会的授权行使职权。这也表明总经理的职权需要国有企业在公司章程中规定。 新《公司法》第五十九条新增规定“股东会可以授权董事会对发行公司债券作出决议”,第一百七十二条规定“国有独资公司由履行出资人职责的机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权,但公司章程的制定和修改,公司的合并、分立、解散、申请破产,增加或者减少注册资本,分配利润,应当由履行出资人职责的机构决定。” 新《公司法》第二十四条规定,公司股东会、董事会、监事会召开会议和表决可以采用电子通信方式,公司章程另有规定的除外。这表明治理机构的组织的会议形式,不再局限于传统的现场召开形式,可采取多元化的线上形式。 新《公司法》第七十一条规定,股东会可以决议解任董事,决议作出之日解任生效。无正当理由,在任期届满前解任董事的,该董事可以要求公司予以赔偿。对国有企业而言,前述无正当理由被解任董事的索赔权条款无疑对国有股东管理下属企业董事带来了较大挑战,尤其是针对市场化选聘的董事来说更是如此,这意味着在选聘、解任董事时均应更加审慎。 (三)董事会未来发展 股东会对于公司经营方针、投资计划、财务预决算、债券发行决策权力的下放,一定程度上提升国有企业经营的活力,进一步加大了国有企业的自主经营权。与此同时,股东会下放的权力,国有企业需要在公司章程中规定其权力的责任主体。 对于经理层职权说明的取消,结合中央企业对于董事长授权的改革,表明了政策的导向是更多地将国有企业内部权责的划分交给国企自己。国企由于其历史发展、企业规模、行业性质、管理人员的不同,其所需的治理结构也应该是不同的,过多地从政策上规范国企内部治理结构,往往会约束国企的发展。因此,国企应当结合企业的实际,将董事会权限合理授权给董事长、经理层、专业委员会等结构或人员。 股东会、董事会、监事会会议采取电子通信方式,无疑从政策上肯定了这种现代化方式的可行,也是国企改革与时俱进的结果,极大提升了国有企业内部角色的效率。 董事无正当理由被解任的索赔权条款,无疑加大了国资管理部门管理董事的难度。但是核心焦点在于“无正当理由”。因此,国企对高级管理人员实行契约化管理,应当考虑由公司与董事签订聘任合同中的正当理由辞退董事的情形与条件,以及赔偿的标准与方式。 三、结语 此次新《公司法》的修订,涉及治理结构的还有很多,如法定代表人的人选范围扩大、董事会职工代表设置的要求变化等。这些修订对于国有企业治理结构的影响较小,因此本文不再详细讨论。 对于城投企业而言,其本身属于国有企业,以上对于国有企业的影响,均适用于城投企业。对于城投企业监事会改革,往往在集团总部具有较为完善的治理机构,采取审计委员会行使监事会职权的方式更适用于城投企业母公司,对于城投企业子公司则采取监事会或单一监事的方式实施监督管理更为合适。对于城投企业董事会改革,更多地在于权责体系的完善,明确董事会和经理层的权责,建立各负其责、规范运作的治理结构。 |