文/睿立方咨询

摘要：在城投公司迈上“十四五”新征程的背景下，基于提升城投战略执行力的诉求，本文分析了城投集团从运营管控模式向战略管控模式转变的原则设计与权责界定，为城投集团构建更为灵活高效的管控体系提供参考。

一、引言

自《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）发布至今，城投公司转型开拓已历十年之久。在剥离政府融资职能、奋勇走向市场经济的进程中，部分地区城投公司开始实施“集团化”战略，逐步以多元化产业发展为依托构建投资控股集团，意图完善母公司多元化经营、子公司专业化经营的集团化运作体系。

然而，由于对组织管控模块存在忽视，大部分城投公司仍然处于“集而不团”的状态，尚未搭建与集团大战略相互匹配的管控体系，已经难以适应未来更加面向市场的多元化、集团化转型要求。另一方面，组织管控改革又涉及到母子权责事项、管理制度流程、企业风险控制等企业管理的多个方面，因此有必要对城投集团管控模式转变的关键环节进行分析。

二、城投集团管控现状分析

集团管控模式设计是指根据集团战略要求来确定对子公司管控的基本原则，从而确保集团乃至子公司的执行行为与集团战略保持高度一致。基于集权、分权程度不同，集团对子公司的管控模式一般划分为三种基本方式：运营管控、战略管控、财务管控。除了以上三种基本管控模式外，还存在战略经营型（战略偏经营）和战略支持型（战略偏财务）两种管控模式，为简便起见，在此不详细说明。

财务管控型、战略管控型、运营管控型的基本特征对比见下图1。

图1：三种基本管控模式的基本特征对比

对于大部分刚刚驶入集团化航道的城投公司来说，其对于几乎所有子公司的管理可以归结为集权程度较高的运营管控模式，即由集团总部业务部门对子公司日常经营运作进行统一管理和控制，集团总部员工兼任子公司岗位，子公司处于集团“部门化运作”状态。

必须指出的是，这样一种管控模式在城投公司集团化转型初期可以提升决策效率、控制业务风险，但从长远来看，随着子公司业务实体化运作、市场化经营程度不断提升，集团总部不得不陷入处理日常以及应急事务的漩涡当中，而本应由集团总部负责的重大决策、顶层设计、资源调配等核心功能相应地将被弱化。

因此，城投集团从运营管控向战略管控乃至财务管控进行转变、加快向子公司放权赋能势在必行，囿于篇幅，本文仅对从运营管控向战略管控的转变模式进行论述，这也符合很多城投公司现阶段将市场化经营程度较高的子业务进行下沉，进而做实物业管理、贸易、房地产等子板块/子公司的管理需求。

三、城投集团管控模式优化原则

（一）战略统领

集团管控模式设计应坚持以集团总体战略为统领，根据母子业务关联度、产业环境、子公司发展现状等多种因素明确管控界面，达到管控为战略服务的目的。

（二）放权赋能

对市场化程度较高的子公司实行必要的分权体制和授权机制，推动人力、资源、管理权限等实现下放，赋予子公司一定的经营自主权，提升对外部环境变化的反应效率。

（三）能力培养

通过多种手段提高子公司承接“权限下放”能力，包括组建子公司经营管理团队，加快人才团队打造，提升子公司人员素质，完善管理制度流程等。

四、从运营管控向战略管控转变的权责界面

（一）总部功能定位

集团总部功能定位指集团的价值创造方式和管控理念，这也是集团战略执行力在母公司层面的能力折射；与之相对应的则是子公司功能定位。

在过去城投公司普遍采用的运营管控模式下，集团总部几乎统筹涉及子公司日常经营管理的一切事项，作为运营管理、经营协调、营销、研发、采购、战略规划、财务管理、投资管理、资本运作、人力资源、审计等多个功能中心发挥相应职能，在企业管理的方方面面均体现了浓烈的集权色彩。

表1：两种管控模式下的总部功能设计

从运营管控向战略管控进行转变，意味着城投公司首先要重塑总部功能定位，秉持“抓大放小”的设计理念，加强总部在资本运作、投资管理、战略决策、财务控制、监督管理等核心领域的价值发挥，子公司则作为经营主体和利润中心开展具体业务运作，从而从母子公司两个层面最大化提升集团价值创造能力。

（二）母子公司关键权责划分

基于战略管控模式之下集团总部与子公司的功能定位，以下从战略管理、经营管理、投资管理、财务管理、人力资源管理、服务支持等主要领域梳理母子公司权责关系，仅供参考。

表2：战略管控模式下的母子公司关键权责划分

除此之外，根据子公司业务特性与管理要求，母子公司权责体系还包括工程

管理、生产管理等其他方面，应在战略管控模式的基本框架之内完善相关内容。明确管控界面之后，还需要推进管控流程与制度的设计工作，本文不再具体展开。

五、小结

城投公司在推动市场化转型发展的过程中，势必需要进一步放权赋能，激发物业管理、贸易、房地产等子板块/子公司的生产经营积极性，由此应该建立合适的母子公司管控体系，在企业管理关键领域明晰集团与子公司权责界面，最终通过高效的管控确保集团乃至子公司的执行行为与集团战略保持高度一致。

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