文/王艳 许宏宇

摘要：我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，中央经济工作会议提出适度超前开展基础设施投资，同时也要坚决遏制新增地方政府隐性债务。城投公司作为基建投融资的主要力量，必将承担适度超前基建的任务， 如何有效解决资金问题，转型是关键，同时还要把握好发展与债务风险防范之间的关系。

一、  城投公司面临的新形势

（一） 经济发展面临三重压力，适度超前开展基建成扩内需、稳经济重要抓手

2021年中央经济工作会议指出当前我国经济发展面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力，2022年经济工作要稳字当头，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前。财政政策上，由2020 年“保持适度支出强度” 改为更加积极的“保证财政支出强度”，并新增“加快支出进度”和“适度超前开展基础设施投资”表述。货币政策上，“稳健的货币政策”的取向继续不变，要灵活适度，保持流动性合理充裕。央行副行长刘国强表示：一是要充足发力，把货币政策工具箱开得再大一些，保持总量稳定；二是精准发力，要致广大而尽精微，金融部门不但要迎客上门，还要主动出击，按照新发展理念的要求，主动找好项目，做有效加法，优化经济结构；三是靠前发力，一年之计在于春，我们要抓紧做实，前瞻操作，走在市场曲线的前面，及时回应市场的普遍关切。

基建投资短期来说是逆周期调节的重要手段，中长期来说也是构建新发展格局的重要一环。在需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，适度超前开展基建投资，是扩大内需战略的重要支撑，是应对外部环境冲击、托底经济增长的重要考量，也是强化既有经济优势、壮大未来发展动能的内在要求。

与传统基建投资不同，适度超前开展基建投资要加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板，要推进既促消费惠民生又调结构增后劲的新型基础设施建设、加强新型城镇化建设、交通、水利等重大工程建设（“两新一重”项目），推进乡村振兴、绿色能源等“双碳”项目建设。

（二） 投融资体制改革持续深化，地方政府隐性债务严监管基调不变

2010年6月10日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中首次提出对地方政府融资平台进行规范、清理和整顿。2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的发布及新预算法的实施，宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要城建融资渠道的传统城建投融资体制将逐步走向终结。2016年7月18日，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）对外发布，明确了投融资体制改革的顶层设计，新一轮投融资体制改革就此全面展开。2019年7月1日起，我国政府投资领域第一部行政法规——《政府投资条例》（国令第712号）正式实施，旨在依法规范政府投资行为、充分发挥政府投资作用、提高政府投资效益、激发社会投资活力。

国家及地方政府不断出台政府投融资体制改革及政府债务管理的相关政策，我国投融资体制改革持续深化，2021年以来，地方政府隐性债务监管加严。基本管控思路：“控制增量，化解存量”，“开明道、堵暗道”、“调整债务结构”。一是坚决遏制隐性债务增量，对化债不实、新增隐性债务的要严肃问责；二是加大、加快地方政府债券发行力度，同时结合特殊再融资债发行，全域无隐债试点与建制县（区）隐债化解试点扩容同步推进。2021年10月，经国务院批准，广东省、上海市先后宣布启动全域无隐性债务试点。2022年1月，北京启动全域无隐债试点。同时，2019年12月，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出，地方纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务，纳入试点的主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省（自治区）的部分县市。2020年以来建制县隐债化解试点扩容，如2021年1月，根据财政部网站，温州市鹿城区入选国家级建制县化解隐性债务风险试点，获批再融资债券35亿元。

二、  城投公司解决投融资难题的策略选择

（一）厘清政企关系，建立政企合作、政企分享的基建投融资机制

城投公司承担基础设施建设任务，关键是厘清公司与政府之间的投融资关系，建立政企合作、政企分享的基建投融资机制。对于纯公益性项目由地方政府发行一般政府债券进行投资建设，城投公司可以通过委托代建方式进行实施；对于有一定收益的准公益性项目，可以由地方政府发行专项债券解决资金，也可以通过特许经营方式由城投公司进行市场化融资，政府给予财政补助（资金或可经营资源）。对于经营项目，由城投公司完全进行市场化运作,公司要加强投资管理，建立专业化的投资管理体系，以市场化方式进行前期论证和投资决策，并强化项目投中、投后管理，降低投资风险。

（二）加快市场化转型，提升主体信用级别

良好的主体信用等级是企业利用资本市场和对接各类金融资源开展融资活动的前提条件之一，有利于提高融资效率和降低资金成本。影响主体信用级别包括宏观经济环境、国家政策、区域环境、行业风险等外部因素，也包括发行人自身的因素，如发行人的业务状况、管理能力、资产规模与质量、财务实力以及外部支持等。城投公司一方面要加快市场化转型，强化公司自身信用，推动资产及业务整合重组，做大做实做强资产，提升公司盈利能力和综合竞争力。二是利用好政府间接信用，持续获取政府在政策、资本金、经营性资产、重点资源及项目上的支持。

（三）建立项目储备库，提前做好投融资规划

以当地政府“十四五”规划为指引，在公司整体发展战略的总体框架下，根据公司的主导产业或业务板块、资源能力等，提前筹划项目，对项目进行分析，最终形成项目清单或项目库，同时对入库项目按照轻重缓急、择优遴选的原则进行合理排序。项目库实行动态滚动管理，形成建成一批、淘汰一批、充实一批的良性循环机制。具体项目选择上，比如智慧农业、智慧水利、智慧旅游、智慧物流等新基建项目、县城城镇化补短板强弱项项目、交通、能源、农林水利、生态环保、产业园区基础设施、保障性安居工程等领域项目等。

对项目库中罗列的项目进行融资方式、融资规模、配置结构及时间进度等的统筹规划与协调安排，与银行、券商等金融机构提前做好融资对接，分析项目的可融资性。对一些重大复杂项目，比如片区综合开发项目，提前做好投融资方案设计，研究项目投融资模式及关键商务条件，设计项目盈利模式，充分挖掘项目潜在收益，进行投资测算和投入产出现金流量分析，为后续融资（或社会资本/合作方的引入）做好前期准备。

（四）拓宽投融资渠道，创新投融资模式

在剥离政府融资职能之后，城投公司必须通过市场化融资解决项目资金问题。

1、积极争取地方政府专项债券资金及上级专项资金，合理利用“专项债可用于重大项目资本金，并允许配套市场化融资”政策额，促进项目现金流与贷款条件匹配，做好与银行信贷投放的配套衔接。

2、从融资难易的角度出发，银行贷款仍是城投公司首选融资渠道，公司应充分利用国家在基建、产业上的金融支持政策，积极对接开发银行、政策性银行资金。

3、城投债是城投公司的重要融资渠道，一是要获取AA主体信用评级，二是在于优质项目的选择，以及项目经营性收入的挖掘和构造。

4、资管新规实施以来，非标融资产品受到了严格限制,但仍然是城投公司融资的重要补充，尤其是信用级别较低的城投公司，融资租赁、发行理财直融工具、北金所债权融资计划等都是可供选择的融资产品。

5、城投公司作为发起主体的政府引导基金，能够有效撬动金融资本、民间资本和社会资本，发挥财政资金杠杆作用。

6、推动基础设施REITs健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环是资本市场改革发展的一项重要部署。2021年6月21日首批9个试点项目顺利上市，标志着我国公募REITs市场建设迈出关键一步。随着基建项目逐渐进行运营阶段，城投公司可提前谋划布局。

7、混改是新一轮国资国企改革的重要抓手，不仅有利于实现国有和非国有企业的优劣势互补，倒逼公司完善现代企业制度，也是吸引社会资本投资，解决资金问题的有效方式。一方面，对于公司缺乏技术、人才、运作管理经验的项目或新业务，可以通过合资合作方式吸引外部资本；另一方面，对于较为成熟的业务，也可以通过混改方式，引入战略投资者，实现产权多元化，以股权换技术、换机制、换管理，同时获取国有资本增值收益。

8、国有资产证券化（上市）作为国企优布局、调结构的重要手段，也是打通城投公司股权融资市场化通道的主要资本运作方式，兼备“纾困”和“转型”双重功能。城投公司的定位之一就是通过产业园区建设、招商引资、产业孵化等手段助推产业转型升级，对于合资合作的一些子公司可以积极谋划上市，或者将优质资源装入上市公司，获取资产溢价。

9、在地方政府隐性债务监管的背景下，各地不断创新并探索新的融资模式，比如ABO，“EPC+F+O”或“投资人+EPC”或“投资合作+EPC”等，该类模式一般应用于带有区域综合开发性质的大型或特大型项目。

（五）平衡好发展和风险防控间的关系，有效防范隐性债务风险

目前我国对政府举债采取终身问责制。为了遏制隐性债务增长势头，早在2017年，财政部等部委发文严禁地方政府借融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债，并公开问责，2018年曾掀起一场问责风暴，十多个省份公开问责地方违法违规举债。2021年以来隐性债务监管强化，针对金融机构和地方政府的问责持续。因此，城投公司应熟悉并正确理解地方政府债务管理相关政策，准确把握转型发展与债务风险防范间的关系，重点评估投融资模式的合规性，严控地方政府隐性债务风险。比如在进行非标融资时，售后回租标的资产不能选择难以变现、无法产生现金流的公益性资产作为租赁物，否则将构成违规；又如财金函〔2021〕40号指出，“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患，因此，在探索此类创新融资模式时，应重点对合规性进行评估，核心要关注项目是否能够实现自平衡。

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