文/孟庆蛟、王艳

摘要：随着国企改革和城投公司转型发展不断向纵深推进，业务市场化、多元化成为转型的基本方向，各个子公司相应成为业务载体、经营实体。现阶段该如何理顺母子关系，重塑母子架构，以组织管理的规范化、科学化支撑业务发展，保障战略落地，成为城投公司必须要面对的现实问题。

一、城投公司为何多采用母子架构？

（一）母子架构特点

在组织架构系列文章首篇《城投企业如何对组织结构进行优化调整？》中，我们总结了组织架构的几种类型，其中目前企业最常用的包括直线职能式、母子公司式、事业部式、矩阵式、流程式等，并对这几种架构类型的特点做了简要描述，本文将在此基础上对母子架构特征进一步展开分析。

在母子公司架构中，集团总公司作为出资人，按照区域、产品或业务分类，以全资、控股或参股等方式组建子公司，子公司在法律上属于独立法人。母子架构有以下几个方面的特点：

1．业务方面：子公司作为独立的业务主体，既有利于自身专业化发展，做到术业有专攻，在面对复杂动荡的外部环境时，又可以分散集团公司整体经营风险。但同时，如果母公司对子公司不是全资关系，由于子公司经营目的是其股东价值最大化，母子公司利益取向可能发生冲突。

2．风险方面：子公司独立承担法律所规定的责任义务，可以有效地把集团公司在经营上的风险限制在其出资范围内。

3．融资方面：子公司在满足融资条件时，可以以独立主体身份融资，便于集团公司形成多个融资主体，拓宽融资渠道，减少总公司融资压力。

4．管理方面：形式上来看，母子架构是所有组织架构类型中分权程度最高的。实际情况来看，母公司要根据自身管控能力和子公司重要性、发展阶段、持股比例等因素，动态调整权利分配程度，管理难度较大。

（二）城投公司发展现状与母子架构匹配度高

首先，作为城市建设主力军和地区产业发展升级推动者，城投公司需要承担当地重点大型项目开发建设和产业升级引领、培育任务，投资巨大且项目周期普遍较长，因受制于地方财力和自身资金实力，城投公司一直存在较大的融资需求。其次，经过多年发展，城投公司通过自身业务培育、收购、混改、政府主导的国资国企整合重组等路径，基本形成几大核心业务板块，每个业务板块又有几个细分业务，总体呈现业务多元化发展局面。再次，业务的多元化、市场化加上外部政策环境的未来不确定性和市场竞争环境的加剧，城投公司总体经营风险显著扩大。

结合母子架构特点和城投公司发展现状分析，融资需求、业务多元化和风险分散3个关键因素决定了母子架构是最适合目前大多数城投公司的组织形式。

二、当前母子架构存在的主要问题

（一）子公司业务混乱，业务板块划分不清晰、协作不畅通

子公司业务混乱主要体现在两方面。一是分类不明晰，没有按业务板块进行布局、整合、归类。随着业务发展，城投公司通过新设立、收购、国有资产整合重组等方式不断组建子公司，但由于缺乏定期的业务梳理、架构调整，导致一些子公司在业务方面存在交叉重叠的现象，甚至出现因为资源分配、市场争夺而相互竞争的局面。二是协作不畅通，没能建立集团内部不同业务之间完善、规范、科学的协作机制，集团资源很难形成合力，导致资源浪费和市场竞争力不足。

（二）总公司管理困难，管控体系设计不合理、运行不顺畅

一是管控体系设计不合理甚至缺失，没能根据集团实际情况建立总部职能明确、母子权责清晰的总体管控体系，并根据子公司重要性、发展情况、持股比例等因素对各子公司制定具体的管控模式，导致总公司在管理时往往陷入集权和放权两难的困境，管控过于集权造成官僚主义，限制子公司的市场活力，监管过松又造成内部人控制，向集团掩盖经营中的隐患。二是虽然设计了较为规范合理的管控体系，但受制于部门设置不合理、部门职能不清晰等原因，缺乏组织支撑，在实际工作中难以运行，发挥不出应有的效应。三是一些通过整合重组划拨进来的子公司，只是产权挂在集团名下，实际管理还是原主管单位，对于总公司来说，对这类公司的管理是真空地带，但又要承担可能出现的经营或法律风险，权责利严重错位。

三、母子公司架构重塑及管理优化

（一）划分业务板块，调整子公司架构布局

伴随着国际环境、疫情、政策、经济、技术等外部环境中不稳定性、不确定性因素明显增多，城投公司应从自身实际情况着眼，识别其中的机遇和挑战，制定业务发展战略，建立板块清晰、协同顺畅的业务体系。

首先，对各子公司业务实际开展情况进行梳理，通过整合重组划分几大业务板块，各子公司按所属板块归类，明确各子公司业务范围，相互之间业务独立、不重叠，板块设置和子公司归类可参考表1。其次，在此基础上由总公司建立集团整体业务协调合作机制，针对不同的项目或市场机会，选择合适的子公司协同参与，形成市场竞争合力。

（二）优化管控体系，建立科学规范管理制度、流程

《关于开展对标世界一流管理提升行动的通知》（国资发改革〔2020〕39号）（以下简称《通知》）要求国有企业通过健全工作制度、完善运行机制、优化管理流程、明确岗位职责、严格监督检查等措施，持续加强企业管理的制度体系、组织体系、责任体系、执行体系、评价体系等建设，重点完善战略、组织、运营、财务、科技、风险、人力资源、信息化八大管理体系；到2022年，国有重点企业管理理念、管理文化更加先进，管理制度、管理流程更加完善，管理方法、管理手段更加有效，管理基础不断夯实，创新成果不断涌现，基本形成系统完备、科学规范、运行高效的中国特色现代国有企业管理体系。结合《通知》要求和自身实际问题，城投公司应建立科学规范、运行高效的管控体系，建设敏捷型组织，以便于能够迅速组织公司资源应对不确定性、复杂性日益增强的外部环境。

首先，优化管控体系。集团对子公司的管控模式一般划分为三种基本方式：运营管控、战略管控、财务管控，选择哪种管控方式主要由集团各业务之间关联度、产业环境、发展状态、业务结构、管理风格等五大要素决定。城投公司应根据自身实际情况，确定总体管控模式，具体到主要子公司（业务板块），要根据其战略定位、资源相关度、发展阶段及持股比例等因素，选择具体管控模式。其次，明确总部定位，划分母子权责。根据管控模式可以确定总部和子公司功能定位，继而对母子公司关键权责进行划分，做到权力分配有据可依。再次，完善部门设置，明确部门职能及岗位职责。最后，完善制度汇编，绘制节点清晰的业务、管理流程图，使管控体系得以真正落到实处，发挥作用。

（三）重塑企业文化，增强集团整体凝聚力

对城投类集团公司来说，由于业务多元化且性质不同（涉及到商业一类、商业二类和公益类），不同业务板块的客户群体、市场竞争压力、工作环境、工作强度、员工专业背景可能相差很大，势必导致各业务板块的价值导向出现差异，有的以盈利为导向，有的以社会责任为导向。因此随着业务板块的扩张和人员规模的不断扩大，为激发员工自驱力，增强子公司对集团向心力，最终提高集团整体凝聚力，企业文化建设就显得尤为必要。集团总部需要构建统一的企业文化体系，统一愿景使命、统一价值观和经营理念、统一道德规范和行为准则、统一企业标识，深入挖掘企业文化资源，建设与企业特点相符合、与发展战略相适应的特色文化体系。各子公司要出台相关规范，寓集团文化理念于管理制度之中，转化为全体员工共同行为规范。

（四）开展数字化转型，建设敏捷型组织

目前数字化转型已成为国有企业的必选题，只是布局时间早晚和转型程度深浅的问题，其对集团类公司的组织管理将发挥重要支撑作用，极大提高管理效率和决策科学性。转型有两个重点，一是将管理和业务流程图中各个重要节点固化到软件系统，实现流程的信息化再造，提高日常管理、协作效率；二是集团通过建设数据中台，打通各子公司之间的各类数据，消除数据孤岛，实现集团层面的数据集成，继而进行数据分类、应用，实现数据可视化，为管理层实现科学决策赋能。做到以上两点，城投公司基本实现敏捷型组织的建设，将极大提高组织对市场需求的响应速度和外部环境变化的适应能力。

四、结语

母子架构作为城投企业最为普遍采用的组织架构类型，随着内外部环境改变和公司业务战略调整，必须对其进行相应的重塑、优化，一个运转规范高效、环境适应敏捷的组织体系才能充分起到对公司战略的支撑作用。作为组织架构系列文章，本文对母子架构存在的主要问题、整改目标和措施做了简要分析，后续还将对公司总部部门设置、部门职能定位进行分析。

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