文/许宏宇

城投与政府的关系、城投与城投的关系（多平台情况下）、城投与市场的关系是城投转型所必须面对并亟需解决的三大关系，三个关系的处理关乎城投转型的进程与成败。此前作者已撰文《论城投转型三大关系之政企关系》，从政企关系由来和特征分析、新时期二者关系的发展趋势，以及二者关系的处理等多方面对城投和政府的关系进行了深度阐述。我们今天继续来谈城投转型三大关系中的第二个重要关系，即平台与市场的关系。

而本文研究和探讨平台和市场二者的关系，更大程度上旨在回答在传统的政府融资平台向市场化地方国企转变的过程中，城投的业务战略选择问题，而业务转型又是城投转型的重中之重，这就凸显了讨论这个问题的重要性。

一、城投及其业务发展脉络

起源于上个世纪90年代初的上海，2008年以前的城投公司发展相对缓慢。2008年国家“四万亿”强着陆经济刺激计划推出后，地方政府融资平台在祖国大地如雨后春笋般涌现，通过举债融资推动基建项目落地，在应对金融危机冲击、助力地方经济和社会发展的同时也引发了地方政府债务的无序膨胀。2010年起，我国先后推出了四轮城投监管措施，标志性政策为2010年国务院印发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》、2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（下称43号文）、2018年《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）和2021年以来含15号文在内的一系列监管，尽管各阶段随国内外宏观环境变化，政策松紧偶有微调，但规范地方债务的大方向未发生改变。尤其是43号文的出台宣告以城投为融资载体，以地方政府信用支撑的传统政府投融资体制逐步走向终结，也是这个重要的时间节点，标志着地方政府融资平台自此正式开启市场化转型发展的序幕。

从业务发展的脉络来看，我们以43号文的出台为分界点，在此之前城投主要承担的是城市建设者的角色。作为城市建设者，城投主要从事市政道路、水利、桥梁等基础设施建设，以及土地开发整理、棚户区改造等业务。收入主要表现形式为政府代建项目回款、土地出让收入的返还。

在43号文出台之后，城投的市场化转型进程明显加快，尤其是近年来在新一轮国资国企改革加速以及经济下行压力加大而严控地方政府债务的背景之下。一部分城投转型是通过增加经营性业务来实现，但真正适合城投转型的业务方向不多。目前，城投转型的业务方向一般为建筑施工、房地产开发、商品销售（贸易）、公共事业、金融服务和产业投资等。极少一部分城投还通过直接收购上市公司股权的方式拓展经营性业务。大部分城投将整体转型为城市综合运营服务商。作为城市运营者，城投大多从事供水、热力、污水处理、环境整治等公用事业类业务，以及综合利用城市资源禀赋开展其他收费业务获取特许经营权，以此带来稳定的运营收入和现金流。

二、从业务取舍看平台与市场关系

很长一段时间以来，在城投转型路径探索方面存在一个误区，“只要是赚钱的项目，城投就应该去积极参与；只要是挣钱的领域，城投就应该积极介入”。从寻找赢利点，打造现金流的角度无可厚非。但不同于一般性质的国有企业，城投的产生和发展有其特定的历史背景和现实的存在意义。那么，作为特殊的市场化地方国有主体，在业务类型选择上应如何做出取舍？以更好地发挥政府的引导作用，以及在推动地方经济社会发展的过程中，更好地平衡政府和市场之间的关系？

毋庸置疑，当下城投依然是政府部门和企业的混合体，但这并不完全意味着严重的政企不分。因很大程度上具备政府部门特征，城投的行为举止更多体现的是政府意志，甚至会受政府委托成为某些关系国计民生行业的市场规则的制定者。从这个角度上讲，今天我们探讨的平台和市场的关系，实则就是政府和市场的关系问题。作为分税制和预算法下的历史产物，从土地财政到土地金融，城投背靠政府在土地矿山、政府特许经营等国有资产资源获取及其相关产业链条的运作上具备天然的垄断优势，而这种垄断优势又是其它国有企业不能比拟的。恰恰是这一垄断优势的存在，才使得城投拥有了“国资整合运作”这一核心价值。

众所周知，政府在城市基础设施和公共服务产品提供方面的义务是与生俱来的。但诸如市政道路等基础设施项目往往没有任何收益，纯市场主体往往不愿参与但却关乎民生保障，因此在一些公益性项目的投资建设上，城投始终充当政府角色，或者说作为政府的投融资载体。在这类项目的投资上追求的不是经济效益，更多的是社会效益。这也是为什么我们在探索城投转型的过程中，总谈及的城投转型的公益性项目和经营性项目平衡运作的缘故。这就回归了城投的本质，定位为地方国企服务于区域城镇化发展的每一个阶段，包括城市大建设阶段，也包括达到一定城镇化水平的城市运营服务阶段。

作者认为，在城投处理其与市场的关系过程中，准公益性项目以其市场吸引力不够但其关乎国计民生，同时还具备少量经营性收益的特征，恰恰契合城投这一地方国企的功能属性，因此准公益性项目理应成为城投市场化业务转型的首选。

那么对于经营性项目，城投应以完全的市场化主体地位、本着“应参尽参”的原则积极投身市场竞争之中，尤其是在新基建、新能源、新材料等战略性新兴产业领域积极布局，助力区域产业升级和经济结构调整。随着城投转型步伐的加快，一个悄然发生的变化是，在产业投资职能发挥方面，大多数的城投正逐步从传统的政府指令性的项目投资行为向自主投资行为转变。但这个过程中，城投不能以其国企背景身份，或在某一行业领域具备政府支持或垄断优势为由，在业务版图的拓展上无边界限制，进而在某些投资领域形成政府对市场的“挤出效应”。城投应该发挥的是地方国企的引领性或者是引导性作用，更多的以资产的整合者、产业投资引导者的角色出现，因为很大程度上城投代表的还是政府意志。

当然对于城投转型以纯盈利为目的的业务，则要谨慎分析该业务的市场化程度，以及现阶段城投是否具备从事该行业的能力。一般来说，业务的市场化水平越高，承担的风险可能越大。所以做好项目投资决策前的可行性评估就显得尤为重要。

三、从城投转型趋势看未来平台与市场关系

在逐步剥离城投的政府融资这一单一职能后，我们发现现实赋予城投的功能定位越发变得“厚重”，城投对于地方政府的重要性也在进一步加强。尤其在当下经济逆周期、疫情常态化和国际环境动荡的大背景下，在微观经济领域，城投承载了地方政府调节市场、稳定民生、托底经济的重要功能。城投不仅要承担过去投资公益性项目产生的大量债务，还需要配合政府施政目标、继续加大逆周期的调节力度。从这个角度上来看，如今的城投与地方政府两者的发展目标高度趋同、高度一致。因此可以预见的是，当前包括未来很长一段时间，城投画像依然会介于政策性与市场化的中间形态。随着城投传统角色的淡化，随着转型实效越发凸显，就越能显现城投作为完全市场化国有主体的地位和作用。

在过去很长一段时间，城投以每年数以万亿计的投融资规模对地方城市建设和经济发展发挥了举足轻重的作用。从未来城投应承载的历史使命来看，在新一轮城镇化发展的背景下，城投成长与地方发展依旧紧密相连。但其相连的方式会发生比较明显的改变：过去可能是单纯的依赖土地财政和土地金融，行政特色可能会多一些，但未来城投作为市场化主体，将直接通过产业投资之手，以完全市场化主体的身份，通过资本的力量而非行政的力量深度参与到地方产业和经济发展中去。因此，地方核心优势产业以及城镇化进程，将与城投的业务规模、盈利能力直接相关。那么就要求新时期的城投，无论在资金、业务或者人力等各个方面都要遵循市场化规则，积极面对市场，并用市场化的语言对接和拥抱市场。

从未来城投的转型趋势来看，两个趋势不可逆转，即“国企化”和“市场化”。随着我国投融资体制改革的不断深入，以及地方政府举债机制更加趋于科学合理，城投这一“市场化的地方国企”的画像将会变得越来越清晰。尤其是在城投和政府的关系即政企关系边界逐步厘清的前提下，城投和市场这一关系亦会更加清晰。

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