摘要：“十四五”期间，国资国企勇挑重担，积极践行经济、社会、政治“三大责任”，在稳定经济大盘、保障民生福祉、落实国家战略等方面发挥了关键支撑作用，彰显了国有经济的战略引领价值。2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋篇布局之年。站在全新历史起点，国资国企“十五五”规划布局备受瞩目。本文立足当前国资国企改革基础与宏观发展形势，对“十五五”国资国企改革的方向、目标及趋势展开前瞻性研判。旨在通过全面、系统的分析，为“十五五”时期国资国企改革提供切实可行的决策参考依据和方向指引，助力改革平稳、高效推进。

一、引言

2025年2月18日至19日，国务院国资委召开地方国资委负责人会议，提出要聚焦高质量发展主题，围绕增强核心功能、提升核心竞争力，进一步深化改革、加强监管、强化创新、优化结构，着力防范化解重大风险挑战，持续推动国有资本和国有企业做强做优做大，更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，高质量完成“十四五”规与发达地区城投类公司建立人才共享机制，短期借调技术骨干参与本地项目划目标任务，为实现“十五五”良好开局打牢基础。

当前，“十四五”规划即将收官，“十五五”规划正待谋划。在“十四五”期间，国资国企改革各项工作取得了积极进展和成效：经济效益筑底企稳，科技创新持续发力，产业发展向新求质，国企改革扎实推进，监管体制不断完善，国有企业在服务国家战略、保障国家安全和民生等方面责任感和使命感更加突出，为国家的经济社会发展提供了坚实支撑。

与此同时，国资国企改革在纵深推进过程中，还面临功能定位与战略布局问题（包括主责主业虚化、同质化竞争突出、低效资产沉淀等）、企业治理结构形式大于实质、创新驱动发展瓶颈、监管效能有待提升等一系列问题。“十五五”期间，国资国企改革将聚焦上述问题，充分运用改革的手段和市场化、法治化的方式，着力解决影响企业高质量发展的突出问题，推动企业在破除制约高质量发展体制机制障碍中迈上新台阶。

二、“十五五”国资国企改革方向目标

延续《国企改革深化提升行动方案（2023-2025年）》的文件精神，“十五五”期间，国资国企改革的方向和目标仍不会改变，即：以服务国家战略为导向，以提高国有企业核心竞争力和增强核心功能为重点，做强做优做大国有资本和国有企业。改革任务主要聚焦在两大方面：

（1）功能使命性改革：突出抓好以更好服务国家战略为导向的功能性改革，切实把充分发挥战略功能价值放在优先位置，推动国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中充分发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。

（2）体制机制改革：巩固现有改革所取得成果，重点解决“从有形到有神”的问题，着力破解制约央企高质量发展的一些体制性机制性障碍，打造发展方式新、公司治理新、经营机制新、布局结构新的现代新国企。

三、“十五五”国资国企改革趋势研判

展望“十五五”时期，国资国企改革将继续深化，睿立方城市研究院预判国资国企改革将围绕“六个聚焦、六个强化”，推动各项改革任务落地见效。

图1“十五五”国资国企改革目标、任务、趋势

（一）聚焦稳定经济大盘，强化价值创造

“十五五”时期是我国经济迈向高质量发展的关键阶段，同时也是外部经济环境和发展形势愈加严峻的时期。面对复杂多变的经济形势，要求国企坚持稳中求进的总基调，更大力度推进提质增效，着力实现以价值创造为中心的内涵式发展，在经济稳增长中展现更大作为。

2023年12月召开的中央企业负责人会议首提“五个价值”，即要注重提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比以及品牌价值五个方面的价值，旨在引导企业不断增强核心功能、提高核心竞争力，在服务国家战略中做强做优做大，更好地实现经济属性、政治属性和社会属性的有机统一。“十五五”期间，国有企业将持续对照“五个价值”改进提升各项工作，全力提高对经济增长的贡献度。

锚定稳增长关键指标。当前国资委对中央企业的考核经营指标体系为“一利五率”，总要求是“一增一稳四提升”，即利润总额稳定增长，资产负债率保持总体稳定，净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业收现率同比提升。“十五五”期间，地方国有企业将以“一利五率”高质量发展目标为导向，坚持稳当前与利长远相结合，兼顾发展和安全，在确保“量”的同时追求“质”的突破，以自身高质量稳增长，为我国经济持续回升向好作出了积极贡献。

着力扩大有效投资。承接用好一揽子增量政策，紧扣国家发展战略、民生需求及公司主责主业，积极谋划项目争取超长期特别国债、中央预算内投资、地方政府专项债等资金支持，加快推进“两重”“两新”等工作落地落实，发挥稳住经济大盘“压舱石”作用。与此同时，要加快国有存量资产盘活利用，坚持做优增量和盘活存量“双轮驱动”，全面提高资源配置效率。

（二）聚焦发展新质生产力，强化科技创新

发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，是推进中国式现代化的重大战略举措。党的二十届三中全会要求“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。“十五五”时期，培育和发展新质生产力必然是国有企业的重要方向。各地国资国企应立足国家所需、区域所能、未来所向，摸清本地区资源禀赋、产业基础、科技创新家底，发挥比较优势和内部潜能，在因地制宜发展新质生产力上再加力。

做强科技创新引擎。科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。“十五五”期间，国有企业必须要把科技创新摆在更重要的位置，充分发挥科技创新主体作用，完善体制机制，加大研发投入力度，凝聚创新人才，搭建创新平台，促进产学研有效贯通和科技成果高效转化应用，聚力做强科技创新引擎，提升企业核心竞争力。

加快产业跃迁升级。产业创新是形成新质生产力的关键载体。“十五五”期间，国有企业要加快推动科技创新和产业创新的融合发展，坚持战新产业和传统产业“两端发力”，积极构建多产业协同发展的生态系统，推动现代产业体系建设。一方面，围绕区域产业地图加快布局战新产业。国资国企将积极响应国家发展战略，结合地方产业发展基础和优势，聚焦新能源、新材料、低空经济、数字经济等战略性新兴产业领域及6G、具身智能、量子科技、生物制造等未来产业，通过投资并购、合作研发等方式加大布局力度，培育新的增长点，同时，推动和引领新赛道新产业融合集群发展。另一方面，围绕数智化绿色化加快传统产业升级。持续推进“人工智能+”等行动，深化云计算、区块链、大数据、人工智能等新兴技术与产业融合应用，推动传统产业数字化转型升级，比如打造智能工厂、智慧农业、智慧旅游、智慧交通等。构建绿色低碳循环经济体系，推广绿色低碳技术应用，推进农业、工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型。

（三）聚焦履行功能使命，强化布局调整

国有企业大多处在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，是实现国家战略意图、应对外部环境变化和重大风险挑战的重要力量。目前，国有企业“大而不强”、“全而不精”等问题仍然存在，产业基础不牢、高端供给不足等问题仍较突出。面向“十五五”，国有企业仍应切实把提升国有企业战略功能价值放在优先位置，立足新使命新定位，结合自身的基础和优势，加快调整存量结构、优化增量投向，推动国有资本“三个集中”（即推进国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中）。

深入推进整合重组。以市场化的方式进行战略性重组和专业化整合，是国有经济布局优化和结构调整的有效途径。“十五五”期间，国有企业应持续用好重组整合这个重要抓手，突出主业、聚焦实业，瞄准企业自身功能定位，围绕现代产业体系建设，聚焦资源高效配置，统筹推进战略性重组和专业化整合，加强在关键核心技术攻关和前瞻性战略性产业领域的投入布局，增加医疗卫生、健康养老、防灾减灾、应急保障等民生领域公共服务有效供给，增强重要能源资源托底作用，维护产业链供应链安全。一是“内向优化”，推进专业化整合。推动同质化业务整合，实现“一企一业、一业一企”，消除重复投资，推动国有资本、资源向主业企业、优势企业集中。二是“向外突破”，推进战略性重组。立足企业长期战略目标，通过股权合作、并购、上市等方式突破增长瓶颈，获取新技术，拓展新业务、新市场。三是推动重组企业内部整合融合。通过内部整合融合，推动从资产合向业务合、人心合、文化合转变，实现“物理整合”向“化学融合”的转变，充分发挥协同效应。

重塑投资运营公司枢纽功能。“十五五”期间，将持续深化国有资本投资、运营公司改革，着力当好长期资本、耐心资本、战略资本，打造国有资本投资布局、整合运作和进退流转的专业化平台，有效发挥投资公司产业投资功能和运营公司资本运作功能，促进存量资产盘活和低效无效资产处置，提升国有资本配置和运行效率。

（四）聚焦建设现代新国企，强化改革攻坚

活力和效率是国有企业改革的中心问题。当前，一些影响国有企业发展活力和内生动力的顽瘴痼疾尚未完全解决。“十五五”期间，国有企业将围绕提升活力效率深化改革，抓重点、补短板、强弱项，进一步完善中国特色国有企业现代公司治理和市场化运营机制。

推动中国特色现代企业制度更加“形神兼备”。中国特色现代企业制度是我国经济体制改革的重要成果，必须在进一步全面深化改革中继续完善和发展。面向“十五五”，国有企业要进一步厘清各治理主体权责边界，健全在完善公司治理中加强党的领导的体制机制，建设科学规范高效的董事会，推动中国特色现代企业制度更加“形神兼备”。主要包括：分层分类、动态优化党委（党组）前置研究讨论重大事项清单；配齐建强董事会，强化履职支撑，进一步完善外部董事评价和激励约束机制；规范落实董事会向经理层授权制度；深化监事会改革，将内设监事会和监事职责统筹整合到公司董事会审计委员会、内部审计等机构等。

全面构建新型经营责任制。面向“十五五”，国有企业要更广更深落实三项制度改革，全面构建中国特色现代企业制度下的新型经营责任制，激发各级干部员工干事创业的积极性主动性创造性。深入实施经理层任期制与契约化管理，着重落实刚性兑付，促进管理人员末等调整和不胜任退出制度在各级企业普遍推行，大力弘扬企业家精神，以企业领导人员敢为带动企业敢干、员工敢首创。健全更加精准规范高效的收入分配机制，深化国有企业工资决定机制改革，持续加大收入分配向作出突出贡献的人才、生产一线和急需紧缺的技能人才倾斜力度，推动企业薪酬结构更加合理合规。优化用好员工持股、股权、期权和分红激励、超额利润分享、科技成果入股、项目跟投等中长期激励手段，激发员工的积极性和创造力。

（五）聚焦统筹发展和安全，强化国资监管

深化国资监管改革的核心是既“放得活”，又“管得住”，既把该放的放到位、充分激发活力，又把该管的管住管好、牢牢守住底线。当前，国资监管工作中越位、缺位、不到位等问题还不同程度存在，监管的方式和手段还有待完善。“十五五”期间，将深化分类改革，持续完善以管资本为主的国资监管体制，在专业化、体系化、法治化、高效化监管上迈出新步伐。

深入实施穿透式监管。2024年9月，国务院国资委党委首次明确要求 “探索推进穿透式监管”，强化对“三重一大”事项的监督。2025年在地方国资委负责人会议首提“探索实施穿透式监管”，提升国资监督有效性。预计“十五五”时期，穿透式监管将全面深化，这一创新监管模式将成为各地优化国资监管体系的重要抓手。各地将用好信息化、智能化等方式，构建数智化国资监管平台，聚焦重点领域、重点问题，探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级，确保国有资产安全和保值增值。

建立国有企业履行战略使命评价制度。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出：建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。“十五五”期间，对国企战略使命的完成情况的考核将被放在更加突出的位置。坚持分类评价原则，根据国有企业的功能定位、行业特点、发展阶段等进行分类，实施“一业一策”“一企一策”考核，将战略使命具体化为可衡量、可考核的内容，充分体现对科技创新的高度重视，充分体现国家战略导向、战略要求，充分体现对共性量化目标与个体差异性的精准把握。

强化风险防控体系建设。“十五五”时期，统筹发展和安全是国资国企改革必须坚守的原则，坚决守住不发生重大风险的底线。采取有力措施防控债务风险，严控金融、投资、安全环保等重点领域风险，建立健全合规管理体系和全面风险防控体系，更好发挥外部董事、总会计师、总法律顾问、首席合规官和企业内审队伍等监督力量的探头触角作用，综合、立体、及时揭示企业当期问题，不断提升风险监测和防范化解能力。

聚焦国资大监督开展战略协同。《决定》提出要增强各有关管理部门战略协同。面向“十五五”，要加快建设国资监管协同体系和运作机制，推动战略协同工作的落实落地，加强政策协调、信息共享和资源整合。同时巩固健全以党内监督为主导、出资人监督与纪检监察监督、巡视监督、审计监督、财会监督等各类监督战略协同机制，形成监督合力，真正实现国资监管大格局、形成国资监管“一盘棋”。

（六）聚焦打造新时代党建高地，强化党建引领

坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。国资国企改革始终要把坚持党对国有企业的全面领导作为根本政治原则，切实发挥高质量党建的引领保障作用。

持续加强党的政治建设。深化“第一议题”制度，把党的二十届三中全会精神、中央经济工作会议精神同习近平总书记关于国资央企工作的重要论述精神结合起来学，在深化内化转化上持续下功夫。

推动党建与业务深度融合。动态优化基层党的组织和工作覆盖，聚焦培育发展新质生产力抓好党建联建，确保改革发展推进到哪里，党的组织、责任、工作和作用发挥就跟进到哪里。加强对混合所有制企业党建工作的指导。坚持和完善党建工作责任制考核，推动党建工作责任制考核、经营业绩考核、领导干部综合评价同步实施、有效联动。

抓紧抓实国企领导班子建设。选优配强企业领导班子，建立国有企业领导人员梯度培养机制，完善考核评价体系，促进“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”。建立完善新时代国有企业领导人员干事创业的有效机制，推动其当好创新发展的探索者、组织者、引领者。

纵深推进从严治党。健全全面从严治党体系，加强对“一把手”监督。锲而不舍落实中央八项规定精神，抓住“关键少数”以上率下，持续深化纠治“四风”。加强重点领域专项整治，坚决整治权力集中、资金密集、资源富集领域和岗位的腐败。