我们看到，与旧有公司法相比，新公司法在强化董事会在公司治理中核心地位的同时，其中一个较大的变化是监事会在公司治理结构中可以变为非法定选项。然而国有企业的监事会改革绝非简单的机构调整，而是一次深刻且意义深远的治理变革。它背后蕴含的，是国家对国有企业治理结构的重新审视与优化，是对现代企业制度建设的积极回应。

众所周知，国有企业监事会的存在和作用发挥长期以来饱受诟病，监事会制度改革势在必行。自新公司法实施以来，有关地方国企取消监事会的消息纷至沓来，但具体实施效果尚需实践检验。对于国有企业而言，单层制的监事会有助于加强股东监督，提升监督专业性，但同时也面临审计委员会职权承接、分类差异化改革与配套机制改革等关键问题。因此地方国有企业有必要对审计委员会的职权承接进行系统梳理，明确改革后审计委员会的各类关键职权和行权机制，以突破国有企业常见的监督问题。

一、新公司法有关取消监事会相关内容梳理和解读

第六十九条：“有限责任公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会,行使本法规定的监事会的职权,不设监事会或者监事。”

第一百二十一条：“股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。”

虽然新公司法第六十九条为国有独资公司取消监事会提供了法律空间，但笔者认为必须严格履行“替代机构设置+职权承接+审批程序”三位一体的要求。新公司法赋予公司可以在章程中自行选择公司的治理结构，自主选择权则表现在公司可通过章程选择单层制、双层制，或既设置股东会、董事会和监事会（监事）又设置审计委员会这样架构的混合制。但均需明确监督机制，即在审计委员会或监事会之间做出选择。

单层制即公司股东会下仅设置董事会，不设监事会，但董事会须兼具执行和监督职能，可通过下设专委会，如审计委员会、薪酬绩效委员会等机构辅助发挥监督管理职能，这种设置更接近英美法系的治理模式，强调效率。而双层制即股东会下同时设置董事会和监事会。董事会负责经营决策，监事会专司监督，二者分立制衡。混合制则意味着保留监事会的同时设置审计委员会，但审计委员会仅发挥传统的财务审计职能并不带来对监事会监督职能的取代。

新《公司法》第一百七十六条：“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事。”

新公司法第八十三条：“规模较小或者股东人数较少的有限责任公司，可以不设监事会，设一名监事，行使本法规定的监事会的职权；经全体股东一致同意，也可以不设监事。”

第一百七十六条规定意味着，如果国有独资公司在董事会中设立了审计委员会，那么该公司将不再设立监事会或监事。此规定旨在精简治理主体关系，提升治理效率。其它类型的国有企业（如国有控股、参股企业）仍需要遵守一般公司关于监事会的规定。即可按照新公司法第八十三条规定执行。这表明新公司法允许公司只设董事会、不设监事会，可以自主选择公司治理的组织机构设置。但监事会是否设置只是公司的可选项，并不是必选项，国有企业可以根据实际情况决定是否取消监事会。

二、地方国企审计委员会替代监事会，预估效果几何？

地方国企在董事会下设审计委员会并取消监事会后，笔者认为实际效果会因企业治理基础、改革配套措施和执行力度不同而存在差异。尽管当前如美国、英国等国际企业已普遍采用“董事会中心主义”模式（即单层制），取消监事会更符合现代公司的治理趋势，但从现有实践来看，这一改革既会对国有企业的监管机制带来积极变化，同时也会暴露出一些挑战。

从积极变化的方面来看，一方面，董事会下设审计委员会替代监事会的这一监督制度安排，一定程度上会减少二者在过往企业监督过程中存在的职能重叠，避免“多头监督”下导致的议而不决或责任不清的问题出现。正常情况下，审计委员会直接向董事会汇报，紧迫或重大问题可以快速得到响应，监督链条的压缩，企业的决策效率无疑会得到提升。

另一方面，通过董事下设审计委员会替代监事会，企业的专业化监督效果亦会增强。审计委员会通常由具备财务、法律、金融背景的独立董事主导，相比原监事会中部分非专业职工代表而言，决策专业性会更强。

从取消监事会面临的挑战或消极的一面来看，笔者认为一方面会带来内部制衡的弱化。有一种情况不容忽视，即如果董事会由大股东或管理层主导，审计委员会可能会沦为“形式”，尤其是在审计委员会未配备足够独立董事，或独立董事履职能力欠缺的情况下，审计委员会的独立性将会大打折扣。相比传统的双层制而言，监事会与董事会毕竟处于同一管理层级，而董事会下设审计委员会的制度形式，意味着审计委员会（监管者）处于董事会（被监督者）的下级，下级对上级实施监督，效果如何令人担忧。这自然对制度创新的优越性提出了挑战。尤其是对于那些长期依赖监事会的国有企业而言，可能面临惯性阻力，管理层对审计委员会的权威性认可不足。

另一方面，职工监督缺位的现象很大可能会得以显现。相比原监事会制度设置，监事会中的职工代表可反映基层声音，而一旦通过董事会下设审计委员会并取消监事会后，如果该项制度安排未通过职代会、工会等机制替代，则易引发职工“参政议政”的参与度降低，同时基层员工的合法权益维护将得不到有力保障。

三、地方国企审计委员会替代监事会，如何真正落地实施？

在上述消极情况可能出现，如果地方国资监管机构亦不能同步加强对地方国企在线监管或派驻纪检监察的情况下，则非常可能留下监督真空，而这一所谓的创新制度安排无疑会遭人唾弃。因此，地方国企董事会下设审计委员会替代监事会这一制度安排，如何操作实施进而避免监督真空并大大提升监督效能和效率，则显得尤为重要。

地方国企首要需明确在不同情况下监督职责的分配原则，旨在确保无论企业规模大小、治理结构如何，都能有效地履行监督职责，保障地方国企的健康发展。

（一）审计委员会替代监事会之职能设置

关于董事会下设审计委员会替代监事会的职能设置应遵循以下总体原则：即对具备审计委员会设置条件的国有企业，则由审计委员会承担监督职责；而不具备设置条件的，由企业内部审计机构或其他承担监督职责的部门承担监督职责；如果上述两项都不满足，可由上级承担监督职责的部门承担监督职责。

具体如下：

1.审计委员会承担监督职责

对于那些规模较大、业务复杂、治理结构完善的企业，通常具备设置审计委员会的条件。一般情况下，审计委员会是一个由非执行董事组成的独立机构，其主要职责是监督公司的财务报告过程、内部控制体系以及内部审计部门的工作，以确保公司的财务报告真实可靠，内部控制有效，并防范潜在的风险。因此，在这些企业中，审计委员会是承担监督职责的主要机构。

2．企业审计机构等监督部门承担监督职责

对于一些规模较小、业务相对简单或尚未建立起完善治理结构的企业，可能不具备设立审计委员会的条件。在这种情况下，企业的内部审计机构（如果存在的话）将承担起监督职责。内部审计机构通过对企业内部活动的审查和评价，帮助管理层识别风险、改进管理、提高效率。如果企业没有内部审计机构，那么可能会由其他具有监督职能的部门（如财务、风控部门等）来承担这一职责。

3．上级公司部门承担监督职责

如果上述两种情况都不满足，即企业既不具备设立审计委员会的条件，也没有内部审计机构或其他合适的监督部门，那么监督职责可能会由上级承担监督职责的部门来承担。这通常发生在一些子公司或分支机构中，它们可能由于规模、资源或管理水平的限制，无法独立承担监督职责。此时，上级公司或集团的相关部门会通过定期检查、审计或指导等方式，以确保下属单位的运营合规性和效率。

（二）审计委员会替代监事会之操作流程

结合睿立方咨询协助地方国企开展法人治理结构设计优化等实操经验，一般地，地方国企取消监事会的操作步骤和要点如下：

Step1：履行决策程序

1. 董事会提出取消监事会及设立审计委员会的议案；

2. 提交履行出资人职责的机构（如地方国资委）批准；

3. 召开股东会（国有独资公司可省略，由国资委直接批复）；

4. 修改公司章程，删除监事会相关条款。

Step2：设立审计委员会

审计委员会成员构成方面，应由董事组成，建议其中应包含由财务/法律专家组成的外部董事，同时要求外部董事占比不低于50%，且需建立与纪委、巡视组等监督机构的联动机制。

同时需要在公司章程中明确列举其替代监事会的具体职权；明确规定每年至少召开4次审计委员会会议，重大事项需2/3以上成员同意。

Step3：设计监督衔接机制

对内，原监事会的档案、未完结事项等移交审计委员会，而内部审计部门则直接向审计委员会汇报。