穿透式监管是当前国资监管的重要创新，旨在实现“放得开、管得住”，既赋予企业市场化活力，又守住国有资产安全底线。预计“十五五”时期，穿透式监管将全面深化，这一创新监管模式将成为各地优化国资监管体系的重要抓手。本文梳理了穿透式监管的发展脉络、定义及内涵，并结合国资国企发展实际，提出穿透式监管实施路径，以期为深化国资监管体制改革提供有益参考与实践指引。

一、国资穿透式监管发展脉络

“穿透式监管”最早起源于金融领域。2016年10月，国务院办公厅公布《互联网金融风险专项治理工作实施方案》，正式提出采取“穿透式”监管方法整治互联网金融行业风险。随后，穿透式监管在多个领域得到了应用，包括食品安全、国资监管和卫生健康等。

2024年以来，“穿透式监管”逐渐出现在国资监管领域，并受到国资委高度重视，在国资国企相关会议及文章中被多次强调和提及，详见下表。从表中可以看出，从最初的对“三重一大”等重大事项探索推进穿透式监管，到健全全级次穿透式监管体系，再到探索推进信息化、智能化穿透式监管，穿透式监管正向更全面、更深入的层次演变。

在中央政策带动下，各地也纷纷强调要强化国有企业穿透式监管。2025年，安徽省、河南省、江苏省、四川省等多个省份在国资国企工作会议上，提出聚焦提升监管效能，强化国有企业穿透式监管。广东、安徽、辽宁、河南、贵州、天津等地均在2025年政府工作报告中，提及“强化覆盖全级次子企业的穿透式监管”“健全国资监管体制机制”等内容。

二、何为国资穿透式监管

（一）穿透式监管定义及内涵

穿透式监管是指监管主体通过技术手段和制度设计，对国有资本和国有企业进行全级次、全链条、全过程、全要素的监管，打破信息不对称，消除监管盲区，实现纵向到底、横向到边的全方位透明监管。

“全级次、全链条、全过程、全要素”是穿透式监管在四个监管维度的深化，分别覆盖企业层级、业务环节、时间周期和核心要素，确保监管无死角。其中“全级次穿透”解决“层级深、看不见”问题；“全链条穿透”解决“环节多、管不全”问题；“全过程穿透”解决“周期长、追责难”问题；“全要素穿透”解决“维度散、控不住”问题。

（二）穿透式监管与传统国资监管模式的比较

随着国企层级复杂化、业务多元化、地域多样化，传统国资监管模式的局限性日益凸显。穿透式监管是对传统监管模式的重大创新和升级，通过技术赋能和机制创新，解决了传统模式“看不到、管不住、追不了”的痛点，风险防控更加精准，但与此同时，其技术成本加高、企业配合难度大，当前仍处于探索阶段。

与传统国资监管模式对比，穿透式监管在监管理念与逻辑、监管范围与深度、监管手段与工具等方面存在显著差异，具体对比见表3。

总而言之，穿透式监管作为新时代国资监管重要工具，其意义不仅在于提升国资监管效能，更在于通过制度创新和技术赋能，破解传统监管模式的局限性，提升治理效能，防范化解风险隐患，防止国有资产流失，并为国有企业高质量发展提供支撑。

三、如何落实国资穿透式监管

落实国资穿透式监管需从理念革新、制度建设、重点领域、技术赋能、协同机制等维度构建系统性监管体系，实现对国有资本及国有企业“全级次、全链条、全过程、全要素”的精准把控。

（一）树立穿透理念，强化国资监管力量

树立“穿透”监管理念。国资监管部门要大力推进监管理念的转变，将穿透式监管理念融入到国资监管的全过程。监管人员应按照“实质重于形式”的原则，穿透复杂股权结构、金融工具和交易链条等，剖析企业业务本质与行为动机，精准识别交易实质、风险根源及价值内核，推动监管从“纸面合规”向“实质稳健”提升。

强化国资监管力量。穿透式监管对国资监管队伍的综合能力提出了更高、更专业的的要求。国资监管部门要持续推动部门职能优化调整，加强国资监管干部队伍建设。比如上海市国资委2025年要全力打造新型国资监管机构，调整内设处室职能，强化产业处室、业务处室、综合处室的协调运转，发挥产业处室“敏捷前台”、业务处室“高效中台”、综合处室“集约后台”作用，加强改革发展与风险预警、分类监管、审计监督等重点监管手段的衔接，打造“行为监管”和“对象监管”协同贯通的矩阵式监管机构。河南省国资委为推动河南国企数字化智能化转型，打造“穿透式”国资监管模式，成立河南省政府国资委数智化中心，成立决策咨询、战略投资、薪酬考核、内审风控四个专业委员会及国资国企专家库，构建新型智库体系。同时要加强外派监督人员管理，提升外派监督管理人员履职能力，比如外部董事，外派监事，外派财务监督专员等。

（二）完善制度体系，明确穿透法定边界

穿透式监管要坚持“法治化”原则，充分尊重国有企业市场主体地位，充分保障公司经营自主权，通过法治思维、法治方式切实提升国资监管效能。

完善制度体系。国资部门应对现行各项制度进行评估，及时做好制度“立改废释”工作，确保制度体系体现穿透监管要求。进一步厘清权责边界，动态调整完善国资监管权力清单和责任清单，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一。与此同时，也可以针对穿透式监管制定专门的实施意见，确保穿透式监管有章可循。比如，佛山市国资委制定了《关于加强国资国企穿透式监管的实施意见》，从制度体系、信息系统、体制机制等多维度扎实推进国资企业穿透式监管。

明确穿透法定边界。穿透式监管，是标准穿透，不是权力穿透；是信息穿透，不是决策穿透。实施穿透式监管时，要明确穿透式监管的法定边界，确保监管的适度性和有效性，避免过度监管和不当干预。同时还要平衡好风险控制与鼓励创新之间的关系，在不阻碍创新的情况下实现有效监管。

（三）明确重点领域，构建完整监管链条

回顾国资对国有企业的监管要点，监管领域可系统概括为产权与股权、资金与业务、治理与责任、数据与信息、风险与合规、政策与考核等六大核心维度。国资监管核心领域以及监管重点如下图所示：

图1 国资监管核心领域以及监管重点

在深化国资监管体制改革的背景下，穿透式监管应坚持全面覆盖，突出重点的原则，通过“纵向到底、横向到边”的深度核查与动态监测，精准识别和防控重点领域风险，比如债务风险、金融风险、投资风险、产权风险、合规风险等。

以投资监管为例，完善国有企业主业管理制度和投资负面清单，分类管控主业投资和非主业投资，对非主业投资实施“窗口指导”，加强企业投资项目的事前、事中、事后全生命周期管理，形成“制度约束-过程管控-责任追溯”的完整监管链条。在实施穿透式监管时，重点要穿透股权结构、资金流向、业务链条等，识别投资行为中的隐性风险。比如通过追踪多层嵌套投资等复杂交易结构，防范“明股实债”、资金挪用或非法转移、以及利益输送等风险。同时还要推动穿透式监管从业务穿透到责任穿透，明确投资决策责任主体，实现投资过程可追溯、可核查、可追责。

（四）构建数智化监管平台，提升监管质效

穿透式监管需要深入到国有企业的业务流程、内部管理和风险控制等各个环节中，这迫切需要要引入现代信息技术手段，实现国资监管的数智化转型。数智化国资监管平台将在实时动态监管、风险预警和防范、信息共享和政策支持等方面发挥重要作用：通过大数据、人工智能等先进技术手段实时获取收集和处理国有资产和国有企业的各类数据，一旦发现异常数据或操作，立即进行干预；对海量数据进行分析和挖掘，高效、准确地识别风险、预测趋势，及时采取措施加以解决，避免问题的进一步恶化；同时通过信息共享，能够提高国资监管的协同性，也为相关政策制定提供了数据支持。

近年来，国务院、国资委陆续出台了一系列的政策文件，旨在推进国资监管数字化智能化，构建全面协同的监管体系。地方实践方面，省、市、县等国资监管部门积极响应，加快推进国资国企在线监管系统建设。

比如重庆市国资委以“加强市级经营性国有资产集中统一监管”为目标，聚焦国有企业资本过程运行监管，梳理核心业务，横向打造围绕国有企业资本的投资布局、产权管理、运行监测、总体评估多跨监管场景；纵向贯通与市区两级国有企业形成多个具有自身监管特色的业务场景，构建“一应用二场景三支撑四保障”数智监管总体架构。“一应用”即：一个“国资智管”应用。“二场景”即：“M”个国资多跨监管场景，“N”个国企特色场景。“三支撑”即：基础设施体系、数据资源体系、能力组建体系。“四保障”即：标准规范体系、制度规则体系、安全防护体系、工作推进体系。2024年，重庆市国资委国资监管平台被国务院国资委纳入全国国资监管系统综合监测展示“一地一屏”建设试点省市。

图2 重庆市国资国企数智监管体系整体架构

河南省《国资国企数智赋能三年行动计划(2022—2024年)》提出打造穿透式监管，到2024年底要构建“国资大脑”，实现国资监管工作在线化率、监管数据可视化率达到80%以上；要求构建横向到边、纵向到底、全面协同的数字化智能化监管体系，形成“121N”（一张国资专网、国资国企大数据中心和国资国企网络安全中心2个中心、一个国资通体系、N个重点国资监管应用）的工作格局，实现事前事中事后全链条、全领域监管。2025年1月，全省国资国企工作会议中提出要坚持“全级次看企业、穿透式管企业”，把监管触角延伸到全层级子企业，产权、投资、财务、债务等重点事项数据全口径全级次实时采集，完成监管平台二期建设，构建上下贯通、实时在线、自动预警的智能化穿透式监管系统，实现场景可见、业务可知、风险可感、责任可溯，打造智慧监管全景图。

（五）完善跨部门协调机制，增强战略协同

穿透式监管聚焦的国有企业重大风险问题除了复杂化、隐蔽化、边缘化，往往还存在跨领域、跨监管主体的情况，需要跨部门之间的协作和配合。通过加强信息共享、协同监管等手段，提高监管的协同效应和整体效能，打破信息孤岛和监管壁垒，实现监管资源的优化配置和高效利用。纵向建立国资监管部门、国企集团公司、子公司三级监督机制，实现实时数据直报和预警；横向推进国资监管部门与央行、公安、审计等部门联动协作。

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“完善管理监督体制机制,增强各有关管理部门战略协同”。国资监管机构要聚焦国资大监督开展战略协同，健全以党内监督为主导、出资人监督与纪检监察监督、巡视监督、审计监督、财会监督等各类监督战略协同机制，把监督问责与干部考察任用、纪检监督执纪等结合起来，形成监督合力、做强监督力量，真正实现国资监管大格局、形成国资监管“一盘棋”。

四、小结

穿透式监管本质上是“穿透表象、直击本质”的监管范式，破解多层级委托代理关系中的信息不对称，精准定位风险与治理短板，护航国资国企高质量发展。本文主要聚焦在“如何落实国资穿透式监管”，对于国有企业来说，要以穿透式监管为主线，以智能化转型为抓手，强化组织领导、完善制度体系、紧盯重点领域、完善防控机制，建立和完善与穿透式监管需要相适应的内控体系。