2025年是“十五五”规划的开局之年，也是新一轮城投平台深化转型、提质增效的关键节点。

为更好服务地方发展大局，推动平台公司实现由“融资主体”向“市场化实体”转变，睿立方咨询组织编写了《“十五五”规划系列研究》八大专题，聚焦宏观经济、投融资体制改革、国资国企改革、存量资产盘活、数字化转型、低碳产业、科技创新等核心议题，结合典型实践与趋势研判，力求为地方政府与城投平台提供参考思路与操作路径。

今日推出第三篇：《“十五五”规划前瞻之国资国企改革》，关注睿立方咨询，可持续阅读后续内容，共同探索“十五五”时期城投高质量发展的方向与落点。

国有企业是中国特色社会主义重要的物质基础与政治基础，是党执政兴国的重要支柱与依靠力量。深化国资国企改革对提升国有企业国际竞争力、推动经济高质量发展、推进中国式现代化、全面建成社会主义现代化强国具有重要意义。

党的十八大以来,习近平总书记，高度重视国资国企工作，提出了一系列新思想新战略新要求。2015年9月，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》正式印发，此后又陆续印发了若干配套文件，共同构成了国企改革“1+N”政策体系，为新时代国资国有企业改革提供了系统的顶层设计。2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，进一步明确了改革目标、时间表和路线图，宣告国资国企各项改革进入快速推进、实质进展的关键阶段。2023年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国有企业改革深化提升行动方案（2023-2025年）》，新一轮国资国企改革正式启动。本轮改革深化提升行动以服务国家战略为导向、以提高国有企业核心竞争力和增强核心功能为重点，强调要围绕功能使命性和体制机制性两类任务，坚定不移地做强做优做大国有资本和国有企业。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》,对深化国资国企改革作出重要部署,进一步明确了改革的方向和重点。

一、现状与问题

近年来，国资国企改革稳步推进，并取得了显著成就，但与此同时一些影响国有企业发展活力和内生动力的顽瘴痼疾尚未完全解决。

一是国有企业经济运行稳中有进，但增长放缓。

从规模来看，国有企业资产总额从2020年的268.5万亿元增长到2023年371.9万亿元；从效益来看，国有企业营业收入从2020年的63.28万亿元增长到2024年84.72万亿，利润总额从2020年3.42万亿元，增长到2024年的4.35万亿元，资产负债率从2020年的64%增长到2023年的64.8%，增长了0.8个百分点。规模实力和质量效益明显提升的同时，我们也看到总体增速在放缓，2024年营业收入和利润总额的增长率分别为1.3%和0.4%。

2020-2024年全国国有企业资产规模变化情况

2020-2024年全国国有企业营业收入变化情况

不同期间纳入全国国有及国有控股企业汇总范围的企业不完全相同，同比增长相关数据由本期汇总范围内企业本年数据与同口径上年同期数据对比计算得出。

2020-2024年全国国有企业利润总额变化情况

二是国有经济布局持续优化，但仍有差距。

通过市场化手段对国有企业进行战略性重组、专业化整合，央企层面，比如2024年组建中国资源循环集团、中国电科与中国华录实施重组；地方国企层面，比如近年来各地相继组建能源集团、环保集团、数据集团等。在压缩企业法人户数的同时，国有资本加速布局基础保障领域和新兴产业。中央企业在涉及国家安全、国计民生等领域的布局比重超过70%，2023年战略性新兴产业投资同比增长32.1%，收入规模突破10万亿元。但目前看，“大而不强”、“全而不精”等问题仍然存在，产业基础不牢、高端供给不足等问题仍较突出，与建设现代化产业体系的要求相比还有差距。

三是体制机制改革持续深化，但形神兼备不够。

国有企业接力实施国企改革三年行动、国企改革深化提升行动，中国特色现代企业制度不断完善，公司制改革全面完成，剥离办社会职能和解决历史遗留问题实现收官，三项制度改革持续走势走深。98%的中央和地方国企子企业建立经理层成员任期制和契约化管理制度，管理人员末等调整和不胜任退出比例超6%。总体来说，聚焦“治理机制、市场化经营机制”两大机制建设上，当前已经解决了“有没有”的问题，但是“好不好”“”优不优”还有待进一步强化，改革形神兼备仍不够。

四是国资监管效能不断提升，但穿透基层不够。

国资监管职能体系更加完善，强化各级国资“三位一体”职能配置。各地推进“两类公司”改革，加快建立以管资本为主的国有资本管理体制。国资监管大格局加快构建，建成全国国资国企在线监管系统，基本实现经营性国有资产集中统一监管。积极推行“一业一策、一企一策”考核，比如2024年度国务院国资委对中央企业的考核指标中，个性化指标占到77%，导向更鲜明，激励也更精准。监管效能提升的同时，也看到越位、缺位、不到位等问题还不同程度存在，国有企业在境外经营、投资、债务、合规管理等方面还存在一些问题亟待解决，改革穿透基层不够，纵深推进仍需加强。

二、“十五五”趋势

展望“十五五”时期，我们认为国资国企改革将围绕“六个聚焦、六个强化”，推动各项改革任务落地见效。

01 聚焦稳定经济大盘，强化价值创造

“十五五”时期是我国经济迈向高质量发展的关键阶段，同时也是外部经济环境和发展形势愈加严峻的时期。面对复杂多变的经济形势，要求国企坚持稳中求进的总基调，更大力度推进提质增效，着力实现以价值创造为中心的内涵式发展，在经济稳增长中展现更大作为。

2023年12月召开的中央企业负责人会议首提“五个价值”，即要注重提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比以及品牌价值五个方面的价值“十五五”期间，国有企业将持续对照“五个价值”改进提升各项工作。一方面，以“一利五率”高质量发展目标为导向，坚持稳当前与利长远相结合，兼顾发展和安全，在确保“量”的同时追求“质”的突破；另一方面，承接用好一揽子增量政策，紧扣国家发展战略、民生需求及公司主责主业，积极谋划项目，着力扩大有效投资，发挥稳住经济大盘“压舱石”作用。

02 聚焦发展新质生产力，强化科技创新

“十五五”时期，培育和发展新质生产力必然是国有企业的重要方向。各地国资国企应立足国家所需、区域所能、未来所向，摸清本地区资源禀赋、产业基础、科技创新家底，发挥比较优势和内部潜能，在因地制宜发展新质生产力上再加力。

国有企业必须要把科技创新摆在更重要的位置，充分发挥科技创新主体作用，完善体制机制，加大研发投入力度，凝聚创新人才，搭建创新平台，聚力做强科技创新引擎。同时以科技创新为引领，立足发展实体经济，加快推动传统产业转型升级，大力发展战略性新兴产业和未来产业，有力支撑我国现代化产业体系建设。

03 聚焦履行功能使命，强化布局调整

面向“十五五”，国有企业仍应切实把提升国有企业战略功能价值放在优先位置，加快调整存量结构、优化增量投向，深入推进国有经济布局优化和结构调整。

统筹推进战略性重组和专业化整合。“十五五”期间，国有企业应持续用好重组整合这个重要抓手，瞄准企业自身功能定位，聚焦资源高效配置，加强在关键核心技术攻关和前瞻性战略性产业领域的投入布局，增加医疗卫生、健康养老、防灾减灾、应急保障等民生领域公共服务有效供给，增强重要能源资源托底作用，维护产业链供应链安全。同时推动重组企业内部整合融合，实现“物理整合”向“化学融合”的转变，充分发挥协同效应。

重塑投资运营公司枢纽功能。“十五五”期间，持续深化“两类公司”改革，着力打造国有资本投资布局、整合运作和进退流转的专业化平台，有效发挥投资公司产业投资功能和运营公司资本运作功能，促进存量资产盘活和低效无效资产处置，着力当好长期资本、耐心资本、战略资本。

04 聚焦建设现代新国企，强化改革攻坚

“十五五”期间，国有企业将围绕提升活力效率深化改革，抓重点、补短板、强弱项，进一步完善中国特色国有企业现代公司治理和市场化运营机制。

推动中国特色现代企业制度更加“形神兼备”。主要包括分层分类、动态优化党委（党组）前置研究讨论重大事项清单；配齐建强董事会，强化履职支撑，进一步完善外部董事评价和激励约束机制；规范落实董事会向经理层授权制度；深化监事会改革等。

全面构建新型经营责任制。更广更深落实三项制度改革，深入实施经理层任期制与契约化管理，着重落实刚性兑付，促进管理人员末等调整和不胜任退出制度在各级企业普遍推行。深化国有企业工资决定机制改革，持续加大收入分配向科研人员、急需紧缺的技能人才倾斜力度。完善创新精准考核，优化用好中长期激励手段，激发员工的积极性和创造力。

05 聚焦统筹发展和安全，强化国资监管

“十五五”期间，将深化分类改革，持续完善以管资本为主的国资监管体制，在专业化、体系化、法治化、高效化监管上迈出新步伐。

深入实施穿透式监管。2024年9月，国务院国资委党委首次明确要求 “探索推进穿透式监管”。2025年在地方国资委负责人会议首提“探索实施穿透式监管”，提升国资监督有效性。预计“十五五”时期，穿透式监管将全面深化，这一创新监管模式将成为各地优化国资监管体系的重要抓手。

建立国有企业履行战略使命评价制度。“十五五”期间，对国企战略使命的完成情况的考核将被放在更加突出的位置。坚持分类评价原则，根据国有企业的功能定位、行业特点、发展阶段等进行分类，实施“一业一策”“一企一策”考核，将战略使命具体化为可衡量、可考核的内容，充分体现对科技创新的高度重视，充分体现国家战略导向、战略要求，充分体现对共性量化目标与个体差异性的精准把握。

聚焦国资大监督开展战略协同。《决定》提出要增强各有关管理部门战略协同。“十五五”时期，将更加重视国资监管协同体系和运作机制的建设，推动战略协同工作的落实落地，真正实现国资监管大格局、形成国资监管“一盘棋”。

06 聚焦打造新时代党建高地，强化党建引领

国资国企改革始终要把坚持党对国有企业的全面领导作为根本政治原则，切实发挥高质量党建的引领保障作用。

持续加强党的政治建设。深化“第一议题”制度，把党的二十届三中全会精神、中央经济工作会议精神同习近平总书记关于国资央企工作的重要论述精神结合起来学，在深化内化转化上持续下功夫。推动党建与业务深度融合。聚焦培育发展新质生产力抓好党建联建，确保改革发展推进到哪里，党的组织、责任、工作和作用发挥就跟进到哪里。坚持和完善党建工作责任制考核，推动党建工作责任制考核、经营业绩考核、领导干部综合评价同步实施、有效联动。纵深推进从严治党。锲而不舍落实中央八项规定精神，抓住“关键少数”以上率下，持续深化纠治“四风”。加强重点领域专项整治，坚决整治权力集中、资金密集、资源富集领域和岗位的腐败。