2025年是“十五五”规划的开局之年，也是新一轮城投平台深化转型、提质增效的关键节点。

为更好服务地方发展大局，推动平台公司实现由“融资主体”向“市场化实体”转变，睿立方咨询组织编写了《“十五五”规划系列研究》八大专题，聚焦宏观经济、投融资体制改革、国资国企改革、存量资产盘活、数字化转型、低碳产业、科技创新等核心议题，结合典型实践与趋势研判，力求为地方政府与城投平台提供参考思路与操作路径。

今日推出第四篇：《“十五五”规划前瞻之存量资产盘活》，关注睿立方咨询，可持续阅读后续内容，共同探索“十五五”时期城投高质量发展的方向与落点。

随着我国经济从增量扩张逐步转向存量优化，大量闲置或低效使用的存量资产亟待激活与利用。2021年，国家“十四五”规划纲要提出：“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。2022年5月和10月《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）、《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）两个文件相继出台，为存量国有（非金融）企业资产盘活及存量行政事业性单位国有资产盘活提供了指导。此后，政策体系逐步完善深化，在需求牵引和政策支持双重作用下，国有存量资产盘活进入系统推进新阶段。

一、现状与问题

一是存量资产盘活空间大。

根据2024年11月公布的《国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2023年末，我国国有企业资产总额371.9万亿元，金融企业资产总额445.1万亿元，行政事业性国有资产总额64.2万亿元，国有土地总面积52371.4万公顷，全年水资源总量25782.5亿立方米。总体来看，我国国有资产总量呈现逐年上升趋势。但由于国有资产规模庞大、涉及面广、种类繁多、情况复杂、历史遗留问题多，实际管理过程中还存在重视程度不高、管理不善等问题，导致部分国有资产长期闲置、低效利用、甚至被非法占用或变卖，造成国有资产资源浪费产损失，严重影响国有资产保值增值。这类“沉睡”的资产亟需激活。

伴随城镇化的快速进展，我国基础设施资产规模已形成超百万亿量级的庞大体量，既包含交通物流、能源环境、农林水利、市政公用、文化旅游、园区等传统基建的存量积累，也涵盖数据中心、算力中心、区块链、“双智协同”等新型基础设施的快速扩张。这些基础设施资产普遍存在投资回收期长、资产周转率低，运行效率有待提高等问题。

同时过去大规模增量建设模式已经逐渐转为存量提质改造模式，对存量的盘活和利用成为城市发展的新方向。从2019年中央部署实施城市更新以来，截至2024年底，全国已累计开工改造城镇老旧小区近28万个，惠及1.2亿居民；加装电梯超过13万部，增设停车位380万个，增设养老、托育设施近8万个，增加充电桩105万个，新增文化休闲、体育健身场所3100万平方米；更新改造地下管网约50万公里；打造“口袋公园”4万多个、建设城市绿道12万公里。“小切口”改变着“大民生”。

二是存量资产盘活路径多元化。

各地积极探索多元化盘活路径，总体来说可以分为重组提升、改造运营、处置变现、资本运作等四大类型。

重组提升是指对一定现金流但是盈利能力不及预期或者尚有提升空间的存量资产，通过特许经营、兼并重组、股权合作、混合所有制改革、资源整合重组等方式，引入市场机制，充分调动各类主体积极性，提高资产运作效率和盈利能力。

改造运营是通过对存量资产进行改建、扩建、改变资产使用功能、理调整规划用途和开发强度、拓展业务范围，以提升其功能、性能和盈利空间，并对其进行有效的管理和运营，以实现经济收益和持续发展。通常包括盘活存量和改扩建有机结合、功能在开发等方式。

资产处置变现是指将资产通过市场交易方式出售，以实现资产变现的过程。资产处置变现属于“一次性盘活”，一般适用于剥离非主责主业资产，或者为了缓解短期流动性压力而处置优质资产，具体包括产权转让、资产转让、拍卖等方式。通过该种方式能直接将资产转化为现金流，快速回收投资，为债务化解或新的投资与发展项目提供资金支持。

资本运作本质是利用存量资产进行二次融资，主要适用于具有稳定现金流的优质存量资产，在盘活实操中常用的金融工具为基础设施资产证券化（ABS）和基础设施REITs，其中ABS是债券性质的融资工具，REITs是权益融资工具。截至2024年12月末，我国公募REITs产品以上市58只，4只产品实现扩募，发行总规模约1711.47亿元，其中扩募总规模为50.64亿元。涵盖资产类型由最初的收费公路、产业园、仓储物流和污水处理四大主流产品扩容至水利设施、保障性租赁住房、消费基础设施、新能源发电等领域。

三是存量资产盘活取得明显成效。

有效盘活存量国有资产，对于提升国有资产资源配置和运行效率、合理扩大有效投资以及化解地方债务风险、缓解地方财政压力等方面都具有重要意义。近年来各地积极采取系列措施做好盘活存量资产工作，并取得明显成效。

存量资产资源盘活为财政增收开辟新渠道，这主要体现在非税收入（尤其是其中的国有资源资产有偿使用收入）和国有资本经营收入上。比如江苏省财政厅数据显示，2025年前5个月江苏一般公共预算收入完成4855亿元，增长1.8%。其中，税收收入完成3755亿元，下降3.8%；非税收入完成1100亿元，增长27.2%。前5个月非税收入增幅较高，主要是各级多渠道盘活国有资源资产形成的收入，包括行政事业性国有资产出租、出借、处置收入以及市政公共资源有偿使用收入等。非税收入八成以上增量来自国有资源资产类非税收入增长。

存量资产盘活助力化债攻坚。存量资产盘活是地方化解债务风险的重要抓手，尤其是对地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区来说。比如重庆市沙坪坝区2023年当地深入开展化债资产处置专项行动，深挖存量资产资源，有效盘活国有房屋资产、股权债权、土地资源等拓宽资产盘活路径，落实资产处置102宗，变现9.4亿元，完成股权转让及质押6个，金额7.9亿元。

有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。通过盘活存量资产，获得回收资金，再投入新的基础设施建设，形成良性循环，积极扩大有效投资。比如漳州市2023年通过回收资金用于建设的项目共12个，预计带动投资105亿元。

尽管我国存量资产盘活在国家政策的大力引导下取得了一定成效，但仍面临着一系列的问题和挑战，主要表现在：存量资产底数不清，产权不明，导致资产确权难、办证难，增加了盘活的交易成本和不确定性。部门协同困难，存量资产资源清理和盘活涉及财政、自然资源、农业农村、水利等多个部门，部门间信息共享渠道不畅，、协作不足，影响资产盘活效率。融资困难，资金压力大，部分存量资产盘活项目需要较大的前期投入，而且短期内难以实现资金回流，增加融资和财政资金压力；资产管理手段欠缺，国有资产规模巨大且涉及门类多、范围广、价值认定复杂，传统的盘活方式和手段难以满足需求，利用数字化手段进行资产管理和盘活，不仅可以提高效率，还能规范流程，但目前这方面的应用仍不广泛。另外，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险。

二、“十五五”趋势

有效盘活存量资产仍将是“十五五”时期的工作重点，必须要统筹好做优增量和盘活存量的关系，以增量带动存量、以存量促进增量，推动优化存量结构和释放增量空间相互协同。

01 存量焕新增效能，加力提速推进城市更新

2024年末，中国城镇化率为67.00%，较2012年的53.10%累计提升近14个百分点，我国城市发展已经由过去大规模的增量建设，向存量的提质改造和增量的结构调整并重转变。2021年“十四五”规划首次将城市更新上升为国家战略，党的二十大报告也提出实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，建设宜居、韧性、智慧城市。

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，将前期实践经验和改革成果上升为制度安排，对于持续推进城市更新行动作出了系统全面的部署，并提出到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。城市更新行动作为新型城镇化进程下半场的主战场，仍将是“十五五”时期的重要命题。

“十五五”城市更新将更加突出以需求为导向、以项目为牵引，并逐渐向常态化、多元化和精细化方向发展。“十五五”期间将聚焦好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，重点实施一批惠民生、促发展、防风险的更新项目。第一类是民生项目，比如城镇老旧小区整治改造、城中村改造、完整社区建设等。第二类是发展项目，比如更新一批老工业区、旧厂房，植入科技研发、文化创意、人工智能等新业态、新功能，推动产业转型；改造一批老街区，打造精品街道、城市客厅等；保护、修缮一批历史文化街区、历史建筑等。第三类是安全项目，比如地下管线改造建设；防洪排涝体设施建设；数字化、智能化基础设施，重点推进城市生命线安全工程建设等。

下表：“十五五”城市更新重点任务

02 创新资产盘活方式，精准发力扩大有效投资

随着房地产市场步入深度调整期和地方债务风险防范深化，依靠“土地财政”融资、投资推动发展的模式难以为续。存量资产盘活成为当前财政应对经济压力的重要工具。“十五五”时期，存量资产盘活仍是各地政府的重点任务，并且更加注重市场化方式推进，更加注重质效提升，不断加大资产资源盘活的含金量、含绿量、含新量。

整合重组是存量资产盘活的有效手段，通过优化资源配置和资产重组，可提升资产运营效率并释放价值。“十五五”时期，国企整合重组将更加注重产业引领和价值创造：通过整合重组将核心业务和优势领域集中整合，把有限的资源聚焦在最具竞争力的领域，提升产业竞争力和引领力；通过整合重组，做大企业规模、提高企业信用等级从而提升投融资能力等。

REITs市场正在进入加速发展的关键阶段，REITs将在存量资产盘活中发挥更大的作用。中国存量资产规模庞大，但资产证券化率相对较低，与成熟市场相比存在明显差距，REITs有望成为破解"资产荒"与"资金荒"并存困局的有效方案。2024年7月26日，国家发展改革委发布《关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知》（发改投资〔2024〕1014号），标志着具有中国特色的基础设施REITs正式迈入常态化发行的新阶段。与发改投资〔2021〕958号、发改投资〔2023〕236号对比，1014号文增加了清洁高效的燃煤发电、养老设施、市场化租赁住房等资产类型，放宽了旅游景区范围，纳入了产业园区、消费基础设施、文旅基础设施等行业项目的配套或不可分割的酒店、底商。

随着专项债资金允许用于收购存量商品房及闲置土地，一场以 “盘活存量” 为核心的住房保障体系改革正逐步在全国铺开。这一政策政策直击库存高企与需求缺口并存的结构性矛盾，更标志着我国房地产发展模式从 “增量扩张” 向 “存量优化” 的深度转型。

03 数智化赋能，加快数据资产盘活利用

数字化技术迅猛发展为存量资产盘活提供了全新的解决方案，通过物联网、大数据、人工智能等现代信息技术的深度融合，正在推动存量资产管理从传统粗放模式向智能化、精细化方向转变。通过信息化系统整合各类数据，构建全域资产画像，打破“碎片化”管理模式；利用AI估值模型，实现资产价值实时测算；打破部门间信息壁垒，实现数据共享和业务协同；依据分析报告灵活调整资产配置，提升资产盘活效率，降低运营成本。“十五五”时期，数字信息技术将在存量资产盘活领域进一步深化应用，存量资产管理水平和利用效率将得到显著提升。

在新常态下，人口红利、资源红利、全球化红利等传统经济动力逐步减弱，而数据作为新型生产要素，成为挖掘推动经济转型升级的新动力。当前，我国数据要素市场发展取得阶段性突破，数据资源规模大，具有巨大的潜力和经济效益、“十五五”时期，如何探寻有效盘活策略，加快释放数据价值，成为摆在地方政府面前亟待解决的重要课题。