“十五五”时期，是我国城市化进程纵深推进与城投公司转型发展的关键阶段。面对新一轮高质量发展要求和国有企业改革深化的战略机遇，城投公司如何准确把握时代趋势、厘清自身定位、优化发展路径，成为当下亟需解答的重要课题。为此，睿立方咨询围绕城投公司“十五五”时期的发展蓝图，提出六大核心命题，涵盖战略定位、战略目标、业务布局、职能战略、对标管理及战略解码与动态评估机制，旨在为城投公司未来五年的发展提供科学指引与行动纲领。通过系统谋划与持续优化，推动城投公司实现从“平台”到“企业”的跃迁，助力地方经济社会高质量发展。

今日推出第一篇：《城投公司“十五五”规划之战略定位》，关注睿立方咨询，可持续阅读后续内容。

战略定位是城投公司转型发展的基石，决定了企业资源配置方向、业务布局重心及市场化转型路径。“十五五”时期，城投公司要重新审视内外部发展形势及地方经济发展重点，在新发展格局中找准自身战略定位。

一、城投公司定位存在的问题剖析

01 政企边界模糊引发城投定位失真

城投公司既是市场主体，往往又带有浓厚的行政色彩，行政干预有时凌驾于市场规律和企业治理之上，使其难以真正按市场化原则运作。比如近几年土地市场持续低迷，城投公司不得不托底拿地，严重背离市场化运营的初衷。

02 业务同质化导致城投定位失效

一方面，城投公司的战略未能有效嵌入和服务于区域战略和区域经济发展中，未能有效发挥其资源整合和投资引导的优势，主动性和引领性不够；另一方面，同一区域内的城投企业，因缺乏协同机制，常将大量资源集中投入同一产业或同一类型项目，导致同质化竞争，产能过剩、资源浪费。以云南为例，在省级缺乏有效统筹和差异化产业引导的情况下，多个地州市级乃至县级城投，基于对文旅康养产业前景的片面理解或争夺政策补贴的需要，竞相上马定位、模式高度相似的文旅康养小镇或度假区项目。大量同质化项目陷入招商困难、客源不足的困境，造成资源的严重浪费。

03 能力错配加剧城投定位落差

城投企业过去长期依赖政府信用背书获取融资、项目、土地、特许经营权等资源，缺乏在开放市场中独立生存和竞争的核心能力。当试图进入真正的市场竞争领域时，其战略思维、人才结构、产品研发、市场营销、风控能力等方面的短板愈发凸显。

二、城投公司如何在“十五五”规划中做好战略定位

01 重塑功能定位，分类精准施策

面对地方财政模式转变、债务风险化解压力以及培育新质生产力的时代要求，城投公司必须首先厘清自身在区域发展大局中的核心价值与独特使命。重塑功能定位，就是要系统性地解决“我是谁”、“为谁服务”、“能做什么”的根本问题，明确区分政府任务承接者与市场化价值创造者的双重角色，并依据不同区域发展需求、平台资源禀赋及核心能力差异，实施分类引导和精准施策。

分类改革、分类考核、分类核算也是全面落实深化国资国企改革的一项重点任务。2015年《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）奠定了商业类（含商业一类、二类）与公益类的基础框架，各省市国有企业分类大体类似，部分省市将与商业二类相近企业界定为功能类。近年来，地方实践持续深化，进一步明晰不同类型监管企业功能定位。比如重庆市国资委出台《关于市属国有企业重塑功能定位、聚焦主责主业、打造精干高效总部、加强子企业管控、建立高质量发展指标体系的实施意见（试行）》，将市属国企分为产业发展、功能保障、金融服务、文化产业和投资运营5大功能类型，国有企业功能定位更加精准化。2024年12月上海市国资委出台《关于优化市国资委监管企业分类监管的意见》，在原功能保障、金融服务和市场竞争三大类基础上，将监管企业更加细分，分为资本运营类、产业发展类、金融服务类、城市保障类，还首创设立科创层，遴选一批符合条件的子企业纳入科创层，旨在加强穿透监管，助力政策精准“滴灌”。

02 明确战略定位，确立主攻方向

战略定位要嵌入“十五五”区域发展战略。城投公司制定战略定位，首要任务是精准把握区域经济发展的核心需求。城投公司既要明确国家政策、区域战略规划的重点方向，深挖政策红利与地方特色资源的契合点，更要摸透资源投入背后的逻辑和具体推进方式。

战略定位要适配自身核心能力。城投企业的战略定位，必须建立在对自身核心能力的透彻分析之上。从VRIO维度来看，对城投公司能力的精准诊断直接关系到战略定位能否行得通、做出特色。以合肥建投为例，“战略性新兴产业培育者”是其核心战略定位之一，其成功打造了国内配套最完善、产线最齐全的千亿级新型显示产业链，背后是实打实的硬实力在支撑。一是多年积累的产业基金运作经验，不仅能精准筛选项目、把控风险，还能通过资本运作放大产业价值，这是其在市场竞争中的高价值能力；二是在产业链招商上，合肥建投总能抢先一步，引入行业龙头和关键配套企业，这种稀缺能力在业内很难复制；三是在执行层面，合肥建投打造的“基金+基地+政策”模式，把资金支持、空间载体和政策红利融为一体，形成了难以模仿的竞争优势。四是灵活的市场化决策机制，让该城投能快速响应市场变化，确保战略定位落地见效，实现可持续发展。只有挖掘出像合肥建投那样兼具价值性、稀缺性、难以模仿性，且企业能有效驾驭的核心能力，才能打造出有竞争力的战略定位。

战略定位要体现“十五五”时期发展新特征。“十五五”时期，新质生产力培育和发展是城投公司的重要命题。城投公司要更加突出其在新质生产力发展中的科技创新“主力军”、数智化转型“赋能者”、绿色低碳“践行者”以及绿色低碳“践行者”的角色定位。

03 找准市场定位，优化区域布局

区域定位是企业发展战略中至关重要的环节，它决定了企业将在哪些地理市场开展竞争，如何有效配置资源以及采取何种市场进入策略。在当今全球化与区域化并存的经济环境中，企业能否准确确定业务发展的区域定位，直接关系到市场化拓展的成败与资源利用的效率。服务地方经济社会发展是城投公司的核心功能，因此城投公司首先应立足于当地市场精耕细作，深度融入地方“十五五”规划蓝图，在城市建设运营、特色产业培育、新基建布局等领域打造差异化优势，成为支撑区域高质量发展的核心载体。

与此同时，城投公司还应积极部署跨区域发展战略。企业应综合考虑外部市场环境（比如潜在区域市场规模、增长潜力、消费习惯、政策环境等）、内部资源条件（比如资金实力、人才储备、技术优势、产品特性等）和市场竞争态势等因素，科学合理的确定与自身发展相匹配的区域定位。比如对于自身资源条件不足的或者区县级公司，更多地融入到城市群、都市圈等区域一体化发展战略中。对于自身资源条件好，市场化程度高的城投企业，可以通过技术合作、模式输出、合资合作、并购重组等方式，构建跨区域的产业投资与协作网络，在国内市场树立专业品牌，力争在细分领域达到国内领先水平。对于具备显著核心竞争力和风险管控能力的头部城投企业，可在宏观政策引导下，审慎探索全球市场机遇。目标定位于对标国际一流标准，重点在绿色低碳技术应用（如分布式光伏、环保技术）、跨境基础设施投资运营以及服务于“一带一路”倡议的关键节点项目等领域寻求合作与布局。此过程必须严格评估地缘政治与经济风险，优先选择与自身功能定位高度契合、能有效反哺国内核心业务升级的领域。