“十五五”时期，是我国城市化进程纵深推进与城投公司转型发展的关键阶段。面对新一轮高质量发展要求和国有企业改革深化的战略机遇，城投公司如何准确把握时代趋势、厘清自身定位、优化发展路径，成为当下亟需解答的重要课题。为此，睿立方咨询围绕城投公司“十五五”时期的发展蓝图，提出六大核心命题，涵盖战略定位、战略目标、业务布局、职能战略、对标管理及战略解码与动态评估机制，旨在为城投公司未来五年的发展提供科学指引与行动纲领。通过系统谋划与持续优化，推动城投公司实现从“平台”到“企业”的跃迁，助力地方经济社会高质量发展。

本系列将在微信公众号于周二及周四的下午发布，今日推出第二篇：《城投公司“十五五”规划之战略目标》，关注睿立方咨询，可持续阅读后续内容。

战略目标是城投公司转型发展的核心指引，是将使命愿景转化为可量化、可执行的具体成果。“十五五”期间，城投公司需构建兼顾短期生存与长期发展的目标体系，为资源分配、业务布局及战略解码提供明确依据。

一、城投公司战略目标构建存在的问题剖析

01 目标体系割裂，政企诉求失衡

城投公司往往会被要求同时承担政策性目标（比如保障民生、稳定就业、执行政府指令、完成特定任务等）和市场化目标（比如营业收入、利润、净资产收益率等），但这两类目标在价值导向、资源配置、考核标准上常常存在冲突。这种割裂导致城投公司无法构建统一、可执行的目标体系，陷入“既要完成政府指令性投资，又要实现市场化盈利”困境。

02 长短期目标周期失衡

在目标设置过程中，过度侧重短期财务指标，忽视企业长期能力建设。例如，对优化债务结构、科技创新、培育市场化核心能力等关乎企业长期生存与发展的关键目标投入不足或目标缺失。这种短视行为导致长期偿债能力持续承压，转型基础薄弱，可持续发展能力受损。

03 经验驱动，战略目标缺乏科学论证

部分城投公司目标制定过度依赖历史惯性或主观判断，缺乏系统性前瞻支撑。具体表现为：一是对存量业务潜力挖掘及增量业务市场前景、可行性评估不足，缺乏量化测算模型；二是未紧密结合外部刚性政策约束变化及时调整目标，导致目标设定与实际政策环境脱节；三是缺乏行业洞察及标杆对标，目标体系未能精准匹配区域诉求与禀赋，加剧资源配置低效与发展方向模糊的风险。这种基于经验而非科学论证的目标设定方式，削弱了战略目标的指导性和可达成性。

二、“十五五”战略目标确立原则

01 统筹发展与安全原则

城投公司要牢牢守住现金流安全和债务风险可控这两条生命线，确保资产负债率、债务综合成本等关键指标达标，稳步推进存量债务化解工作。与此同时，要有序规划市场化转型发展路径，比如设定新增市场化收入占比、研发投入、数字化转型等目标。要特别注意不能为了追求短期的营收增长而盲目扩张，以免牺牲企业长期的安全发展基础。

02 政企目标融合原则

城投公司战略目标设定要主动契合地方政府“十五五”期间的核心工作部署，比如城市更新、新型基础设施建设、新兴产业培育、数字经济发展、绿色低碳转型等方面。将政府的这些诉求转化为企业能够具体承接和衡量的目标，同时积极争取政府相应的政策扶持和资源支持，清晰界定政策性目标和市场化目标的边界。

03 适度挑战原则

城投战略目标的设定还必须建立在对自身资源能力以及外部环境（如区域经济形势、政策约束条件、市场竞争状况等）客观严谨评估基础之上，既不能制定脱离实际的过高目标，比如在融资环境恶化的情况下还设定不切实际的高融资额目标，也不能过于保守，设定缺乏发展牵引力的目标。理想的目标应该体现出“跳一跳够得着”的进取精神，兼具可行性和挑战性。

04 科学论证原则

在目标设定过程中，需要针对不同类型业务进行科学测算和论证，整合相应成果，形成交叉验证。对现有业务，应深入分析其历史数据、行业趋势，科学测算其可持续贡献的财务与运营目标，比如现有资产的经营效率提升目标。对于拟重点发展的市场化新业务，需进行详细可行性研究及财务模型测算，从而设定合理的增长目标和效益目标。针对新设的业务单元，需采用自下而上拆解法，从具体项目的现金流测算入手倒推整体目标。

05 动态调整原则

考虑到“十五五”期间政策环境和市场环境变化十分剧烈，战略目标体系需要建立起定期审视与动态调整的机制，比如按年度或半年度进行评估。一旦遇到内外部重大变化，如重大政策出台、区域发生风险事件、企业自身进行重组整合等情况，要及时对目标值或目标优先级进行优化调整，确保目标始终具有现实的指导意义。

三、“十五五”战略目标确立导向

01 突出“五个价值”

“十五五”时期，城投公司战略目标的设定必须深刻把握高质量发展的时代主题，紧密锚定国家及地方赋予的核心使命。2023年12月25日至26日召开的中央企业负责人会议首提“五个价值”（即提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值），2024年12月23日至24日召开的中央企业负责人会议，指出要深刻认识和把握当前国资央企工作面临的新形势新任务，坚持守正创新、内外兼修，对照“五个价值”改进提升各项工作。城投公司作为地方经济社会发展的重要引擎，其战略目标导向也应围绕“五个价值”进行细化落实。提升增加值要求城投公司优化资源配置效率，增强对地方经济增长的贡献度，实现投资有回报、企业有利润、员工有收入、国家有税收的高质量发展。提升功能价值则需聚焦主责主业，将服务城市安全运行、重大战略落地、民生保障改善、新质生产力培育等核心任务量化为可考核的目标，清晰展现其在现代化建设和区域发展中的独特支撑作用。提升经济增加值是提升资本使用效率的关键，城投公司需更加关注扣除资本成本后的真实经济利润，引导投资决策更加注重回报与风险平衡。提高战略性新兴产业收入和增加值占比是培育发展新动能的核心体现，要求城投公司加大力度发展新质生产力，整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业。提升品牌价值则要求城投公司把品牌建设摆在突出位置，通过自身价值创造能力的提升，不断提高企业品牌附加值和品牌引领力，增强企业可持续发展能力。

02 融合“一利五率”指标体系

“一利五率”是国资委对中央企业负责人经营业绩考核的一套指标体系，其总要求是“一增一稳四提升”，即利润总额稳定增长，资产负债率保持总体稳定，净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业收现率同比提升。城投公司在应用“一利五率”指标体系时，需结合区域战略要求、行业特点、自身功能定位及发展阶段等，对指标进行差异化设计和动态调整。

四、城投公司如何构建“十五五”战略目标体系

城投公司需要围绕新时期的愿景、使命、战略定位重新“十五五”构建战略目标体系。“十五五”时期，城投公司应始终坚持以高质量发展为主题，以改革创新为动力，聚焦价值创造力更强、创新驱动力更强、品牌影响力更强、资产质量更优、业务结构更优、经营管理更优等目标，推动企业做强做优做大。