“十五五”时期，是我国城市化进程纵深推进与城投公司转型发展的关键阶段。面对新一轮高质量发展要求和国有企业改革深化的战略机遇，城投公司如何准确把握时代趋势、厘清自身定位、优化发展路径，成为当下亟需解答的重要课题。为此，睿立方咨询围绕城投公司“十五五”时期的发展蓝图，提出六大核心命题，涵盖战略定位、战略目标、业务布局、职能战略、对标管理及战略解码与动态评估机制，旨在为城投公司未来五年的发展提供科学指引与行动纲领。通过系统谋划与持续优化，推动城投公司实现从“平台”到“企业”的跃迁，助力地方经济社会高质量发展。

本系列将在微信公众号于周二及周四的下午发布，今日推出第三篇：《城投公司“十五五”规划之业务布局》，关注睿立方咨询，可持续阅读后续内容。

业务布局是城投公司实现市场化转型的核心载体，直接决定企业能否突破财政输血和“债务驱动”路径依赖，构建可持续的现金流体系。科学的布局业务组合，既是化解存量债务风险的现实需求，更是培育新质生产力、融入区域产业生态的战略支点。

（一）城投公司业务布局存在的问题剖析

1.主责主业不突出，产业布局泛化

当前，城投公司主责不清、主业不聚焦、业务领域多、投资范围广等问题依然存在。有的城投公司追求“大而全”，对自身核心功能认识不足，脱离主责主业，在与主业关联性不强的领域过度扩张，摊子铺得过大，管理跟不上，核心主业不突出。对于企业自身来说，往往出现成本增加、资本结构恶化、管理质量下降，规模经济丧失等问题，是企业经济利益受损。与此同时，产业布局泛化在一定程度上也挤压了民营经济发展空间。

2.盲目投资，资源错配与协同缺失

有的城投扎堆政策热点，盲目跟风投资，造成项目烂尾、资源严重浪费。比如在向新兴领域拓展时，普遍暴露战略冒进与能力短板的问题，企业忽视自身资源禀赋与专业积累，盲目追逐政策风口，在缺乏技术储备、人才梯队及市场化运营体系的情况下，贸然重资产投入高技术门槛或长周期产业。另外，同区域、跨层级的平台公司为争夺政策资源与地方业绩，盲目扎堆热门领域，催生大量定位雷同、功能重叠的产业项目，比如文旅康养、标准厂房等项目，不仅造成土地与资本严重错配，更引发行业内耗性竞争，区域企业及跨层级产业协同机制缺失。

3.业务结构失衡，战略支撑不足

城投公司业务结构存在三重失衡。其一，公益性业务与经营性业务失衡（城建类业务和市场化业务失衡），城投公司因承担大量低回报或无现金流的公益性任务，挤压了市场化经营空间，且存量资产中公益性资产占比过高、可经营资产流动性差，严重制约新业务孵化所需的现金流支持与资源配置灵活性；其二，传统业务与新兴业务失衡，重心集中于传统基建、土地开发等产业链价值链中低端环节，战略性新兴产业布局不足；其三，核心功能发挥不足，在科技创新驱动、关键产业掌控力、城市安全支撑等战略层面的作用未充分显现。

（二）城投公司“十五五”期间如何进行业务布局

1.优化业务组合，明确业务定位

“十五五”期间，城投公司应聚焦主责主业，结合所处行业发展前景、公司业务开展现状及能力资源情况等，构建核心业务板块，不断优化业务组合，进而明确各子业务在业务组合中的战略定位，以便更好地匹配资源。

从业务发展的主次关系、先后顺序和特点来说，可以将城投公司开展的业务分为核心业务、培育业务及辅助业务。对于核心业务，要重点发展，不断夯实和深耕；对于培育业务，需适度开展，择优培育，充分发挥培育业务与核心业务的协同效应，打通产业链“堵点”，视业务发展情况可以提升至核心业务；辅助业务保持适当的规模或择机开展，政策或市场发生较大变化时可考虑剥离。

表1 城投公司涉及业务示意

2.深耕主责主业，拓展新兴业务

城投公司在进行业务布局时，首先应围绕其核心功能定位，深耕主责主业，推动技术、人才、资金等各类要素向主业集中,着力“建链、延链、补链、强链”，将主责主业做强做优做实。与此同时，积极实施“主业+”战略，紧密围绕主责主业，与前沿技术、未来场景、数据要素、绿色低碳等融合，积极布局新兴业务，探索具有竞争力的细分赛道，努力开启企业增长的“第二曲线”。比如：杭州城投集团聚焦水务、公交、能源、安居、产城、城建、置业、投资等八大业务板块及上下游产业链，重点布局新能源、新材料、新基建、数字经济、智能物联、水环境治理、生态修复等新兴产业。武汉三镇实业控股股份有限公司（以下简称“武汉控股”，为武汉城投集团下属公司）深耕城市水资源和水安全管理，聚焦水务环保主业，主营业务涵盖污水处理、水务工程建设、自来水生产和隧道运营等关键领域。同时，武汉控股依托主营业务，积极参与省内外重大水环境治理工程项目，积极探索与拓展水环境治理、科技研发、绿色产业、智慧水务、智能制造等新兴业务领域。

3.明确三个机制，构建良性循环

城投公司虽然肩负履行政府职能延伸的责任，但必须厘清政府与企业的投融责任边界，建立存量政府投资项目化债机制、增量政府投资项目资金平衡机制和经营性投资项目自负盈亏机制（简称“三个机制”），形成良性循环体系。

对于存量政府投资项目形成的企业经营性债务，由地方政府安排财政预算资金予以化解，或者给予经营性国有资产予以置换，减轻城投公司历史包袱。对于新增政府投资项目，需量力而行，采用委托代建、政府购买服务等市场化模式，明确城投公司与政府之间的业务关系，锁定稳定现金流，从而保障城市基本公共服务的供给底线。对于无法自负盈亏的民生保障项目，通过建立合理的调价机制、争取政府补贴以及提升运营效率等方式，实现业务现金流的自平衡，在满足公众需求的同时确保项目可持续运营。对于经营性投资项目，由企业自负盈亏，城投公司应以效益优先，并以市场化回报率作为项目决策的重要基准，优先选择区域产业链缺失环节或高增长赛道进行布局，逐步提成该业务的收入占比。

4.强化投资管理，避免无序扩张

在寻找多元化业务发展机会，拓展布局战略性新兴产业的同时，要妥善解决好“为何进入”、“是否进入”以及“如何进入”三大关键问题，坚决遏制盲目投资，避免资本无序扩张。

“为何进入”。对于拟进入的新行业/新领域，城投公司应首先对战略匹配度进行评估，即该业务是否符合公司战略需要，与公司愿景、使命、战略定位是否相匹配，是否有利于发挥规模效应、协同效应等。

“是否进入”。在确定该业务与公司战略匹配的基础上，综合分析行业吸引力和企业综合能力，判断该类业务是否可以涉足，以及该类业务未来在公司业务组合中的战略定位。行业吸引力分析包括行业政策支持度、市场规模、行业增长率与发展趋势、行业集中度、行业进入与退出壁垒、行业特点（比如高投入、高风险、高回报特点）；企业综合能力分析主要对当前公司在组织、人才、品牌、技术等行业关键成功要素匹配性和可获取性进行分析。

“如何进入”。最后，结合公司资源能力等因素，分析采取何种方式涉足该项业务，包括股权收购、独资经营、合作/合资经营等。

图1 拟进入新行业/新领域评估流程

为了有效控制风险，公司需要加强自主投资项目的风险管理，核心要义是要建立并完善投前、投中、投后管理体系，投前充分论证、投中明确关键权责及事项，投后加强对子业务/子公司日常运营的监督管理。

5.推动区域协同，共建产业生态

城投公司要立足于自身的资源优势，深度融入区域一体化战略。紧扣“一体化”，推动基础设施网络互联互通。在基础设施网络建设和公共服务领域进一步深化合作，共同打造一批具有战略性、标志性、引领性的示范项目，合作建立基本公共服务标准体系，着力推动城市群、都市圈基础设施互联互通、公共服务共建共享，促进人才、资金、资源等创新要素高频流动。聚焦“高质量”，协同加快建设现代产业体系。在关键核心技术攻坚突破和成果转化、城市基础设施智慧运维、数字化应用场景建设、新质生产力培育壮大等方面进一步深化跨区域合作、促进全方位协同，着力推动科技和产业协同创新，联合打造更多“科创飞地”和“产业飞地”。锚定“双碳”目标，合力打造绿色低碳发展新高地。聚焦生态环境共保联治目标，在减污降碳协同增效、资源再利用、清洁能源替代、低碳环保建材、绿色低碳建筑、生态环境联动应急处置等方面进一步深化高水平合作，共建共享生态环境保护技术、资源与成果，让区域生态绿色的底色更亮、成色更足。

构建产业生态圈是推动产业转型升级的重要路径，也是城投公司践行新质生产力的重要抓手。产业生态圈作为产业链的升级版，并不只是地域空间上的产业集聚以及公共资源的共享，而是更强调形成一个圈层内部各主体之间密切分工合作及相互协同共生的生态群落。生态圈关键在“圈”，推动产业发展从“链”入“圈”，聚“链”成“群”。生态圈，还要聚焦“生态”，形成培养一批具有行业影响力的企业，不仅需要链主企业，也需要各类生产要素、创新技术、配套服务以及环境之间相互促进、相互影响的网络系统。构建一个企业集聚、产业集群、要素集约、技术集成、服务集中、生态良好的产业生态圈，正成为越来越多地方政府的工作重点。城投公司作为地方经济社会发展的重要支撑主体，需要找准自身在产业生态圈构建中的功能定位，积极融入产业生态圈。比如早在2022年，杭州就启动打造智能物联、生物医药、高端装备、新材料和绿色能源五大产业生态圈。杭州城投集团围绕打造五大产业生态圈，谋划建设如燃气电厂、能源产业园、光储充一体化等一批有辨识度、标志性的产业项目。杭州市国有资本投资运营有限公司以专业化、市场化理念，高质量运营杭州科创基金、杭州创新基金两大千亿基金，发挥国有资本引领撬动整合作用，投资杭州五大产业生态圈。