职能战略是企业战略体系中的关键组成部分，是确保“十五五”规划从蓝图变为现实的基础性工程。“十五五”期间，城投公司不断完善职能支撑体系，推动企业市场化改革，保障战略规划落地。

（一）城投公司职能管理存在的问题剖析

1.管理仍偏行政化，市场化不足

城投企业现阶段的职能体系仍沿袭传统行政管理思维，与现代企业治理和市场规则存在一定的冲突。

治理机制上，城投公司决策机制习惯于向上请示和“集体负责”，回避风险，削弱了市场敏感性和自主决策空间。一方面，政企分开不彻底，政府在企业决策制定、人事任命等方面还会有不同程度的干预；另一方面，企业内部存在治理主体权责边界不清晰、权责利不对等现象，比如部分企业将党委会研究作为所有决策的前置程序。

市场化经营体制机制上，城投公司“三能”机制尚不健全（管理人员能上能下、收入能增能减、员工能进能出）。目前城投公司还存在人才选拔任用不合理、退出机制缺失、考核分配体系不健全、激励约束弱化，“大锅饭”等现象，影响员工积极性，也严重制约了市场意识、客户导向和创新活力的形成。

人才队伍建设上，人才结构性短缺与冗余并存，人才梯队建设不足。大部分城投公司缺乏缺乏经营管理人才、科技领军人才，关键业务领域核心人才不足储备不足。与此同时，部分传统岗位人员技能滞后，部分企业员工队伍年龄分布呈现严重的纺锤形，刚毕业的员工和老员工数量过多，青年人才不足，员工队伍断层严重。这样的人才结构非常不利于企业长期稳定发展。

2.组织职能僵化，滞后于转型需求

当前城投组织职能体系主要是基于过去“融资平台”模式来构建的，主要聚焦在工程建设领域，在向市场化转型的过程中，组织职能在不断地优化，但也暴露出“能力固化”问题。

组织结构上，部门臃肿与职能缺失并存。一方面，管理层级过多，职责划分不清，流程冗长，导致审批决策效率低下，难以及时响应市场与政策变化。另一方面，在投资管理、财务预算、风险管理、审计监督等职能管理上相对薄弱，同时产品创新、客户响应、数据驱动、数字化转型等关键能力薄弱，市场化职能缺失。

部门协作上，沟通协作不足，无法适应新质生产力发展的需要。当前城投公司内部职能各自为政现象还时有发生，跨部门沟通协作不足，资金、人才、数据等资源，难以围绕战略核心高效流动，反而在内部协调、责任推脱和重复劳动中大量消耗。尤其是当前发展新质生产力的背景下，对组织决策效率、跨部门协作及团队灵活性提出了更高的要求。

3.合规体系不健全，风险防控不足

当前，地方国有企业合规管理存在政策严要求，但实际落地不匹配的局面。合规意识不足，合规管理机构不健全。比如部分城投企业尚存在重业务发展、轻合规管理的现象，合规意识不足，合规管理机构职责定位模糊不清，并且缺乏独立性和权威性。合规制度有待完善，且执行刚性不足。比如各类制度各自为政，缺乏有效衔接甚至相互矛盾；制度照搬监管条文，脱离业务或企业管理实际；外规内化机制缺失，制度更新不及时；监督追责机制失效，影响制度的权威性等。合规风险时有发生，比如关联交易、虚假交易、设租寻租、套取挪用资金等廉洁腐败风险、违规举债、盲目扩张及资金链断裂风险等。

（二）城投公司“十五五”期间如何优化职能保障

1.强化党建引领，推动党业融合

高质量党建是战略规划的根本保障，确保企业发展方向与国家政策、党的路线方针一致。城投公司应紧紧围绕“十五五”时期改革发展中心任务，坚持党的领导、加强党的建设贯穿于发展全过程，推动党建和业务工作目标同向、部署同步、工作同力。

持续加强党的政治建设。深化“第一议题”制度，把党的二十届三中全会精神、中央经济工作会议精神同习近平总书记关于国资央企工作的重要论述精神结合起来学，在深化内化转化上持续下功夫。

全面加强党的组织建设。动态优化基层党的组织和工作覆盖，聚焦培育发展新质生产力抓好党建联建，确保改革发展推进到哪里，党的组织、责任、工作和作用发挥就跟进到哪里。加强对混合所有制企业党建工作的指导。找准党建工作与生产经营工作的结合点，坚持党建工作以推动发展为第一要务，把提高企业发展质量和效益作为着力点，以企业改革发展成果检验党组织工作成效。

严格落实党建工作责任制。紧紧抓住党建责任制这个“牛鼻子”，构建“明责履责、考责问责”党建工作责任闭环，使党建工作真正从“软指标”变成“硬约束”。锲而不舍落实中央八项规定精神，抓住“关键少数”以上率下，持续深化纠治“四风”。加强重点领域专项整治，坚决整治权力集中、资金密集、资源富集领域和岗位的腐败。

2.完善治理机制，厘清权责边界

公司治理需要动态调整以适应战略变革。面向“十五五”，城投公司要进一步厘清各治理主体权责边界，健全在完善公司治理中加强党的领导的体制机制，建设科学规范高效的董事会，推动中国特色现代企业制度更加“形神兼备”。

深化党的领导融入公司治理。明确党委在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，动态优化党委前置研究讨论重大经营管理事项清单，完善“三重一大”决策机制，提高前置研究讨论的质量和效率。

配齐建强董事会。实质性落实董事会职权，厘清政企关系，动态优化监管权责清单，保障董事会在战略规划、重大投资、经理层选聘与考核、薪酬分配等核心事项上的决策权。按照“资本权力上移，经营责任下沉”的要求，推动国有企业集团公司授权放权与分批分类落实子企业董事会职权有机衔接，探索实施更为精准的差异化管控及更为灵活的母子公司管理关系。优化董事会机构设置，根据公司发展需要设置战略与投资委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会、科技与创新委员会等专门机构，更好地优化董事会对公司业务的决策和指导。加强外部董事队伍建设，进一步完善外部董事评价和激励约束机制，探索专职外部董事与企业现职领导人员双向交流，强化规范管理和履职支撑，显著提升外部董事专业素养和履职能力。

深化监事会改革。城投公司可以根据自身实际情况，选择双层治理模式或单层治理模式。单层治理模式下，不单独设置董事会，而是在董事会中设审计委员会，行使监事、监事会职权。

加强经营班子建设。建立董事会向经营层授权的管理制度，切实保障经营层谋经营、抓落实、强管理职权。“十五五”时期，城投公司还要不断强化领导班子配备，优化年龄结构，改善专业结构、完善来源经历结构等。全面推行任期制和契约化管理，强化契约目标的科学性、挑战性和契约的刚性考核、兑现。

3.优化组织架构，提升运营效能

适配的组织体系是战略规划落地实施的基础。“十五五”时期，城投公司应推动组织模式向“敏捷、专业、扁平”转型，以便快速响应市场变化和技术创新。

组织机构设置及运行方面，城投公司实行扁平化管理，减少决策层级，提高决策效率。公司依据战略业务布局及管理需要，重组或新设专业事业部、子公司，赋予其充分经营自主权，实现业务的多元化和专业化管理。加强综合管理、战略规划、财务管理、人力资源管理、投资发展、监察审计、合规风控等常规职能部门薄弱环节能力的建设，同时根据外部环境的变化，设置科技创新、数字化转型等相关部门。打破部门壁垒，建立灵活的团队合作模式，加强本部与子公司间、各子公司间、部门间协作和资源共享，实现资源的优化配置和高效利用。

在组织管控方面，建立一体化、高效化、智能化的母子公司管控体系。推行“小总部、强业务”模式，将资源向价值创造一线倾斜。提升总部价值创造效能，强化战略投资、全面风险管理、资本运营、科技创新等核心职能部门的专业力量配备与决策支撑能力。梳理母子公司权责体系，明随着大数据、云计算、人工智能等技术的发展，组织管理正逐步迈向数字化、智能化。城投公司应结合公司实际，积极引入各种数字化工具、方式，借助数字化手段提高公司运营管理效率。

4.夯实人才根基，激活内生动力

人才作为创新驱动的核心因素，是战略规划落地实施的核心资源与前置条件。“十五五”期间，城投公司要持续推进“三项制度”改革，聚焦“引、用、育、留”等关键环节，实施人才结构战略性调整，构建与企业新兴业务需求精准匹配、与企业战略升级紧密协同的高素质复合型人才队伍。

精准引才方面，城投公司结合企业所处行业特点、“十五五”规划及业务转型方向，明确人才需求，科学构建并持续优化人才画像，靶向引进一批高层次人才、紧缺人才和创新创业团队，促进产业发展，实现“以产业促就业、聚人才、兴产业”的良性循环。

系统育才方面，基于企业战略转型目标，重塑人才标准体系，构建构建分类分层内部培训体系；开展校企合作，精准定向培育企业所需专业人才；依托重大项目历练人才，在重大工程、科研项目中组建“攻坚专班”，让技术、管理人才协同作战，推动“干中学、战中练”，在实践中学习和积累跨领域的知识和技能。

科学用才方面，坚持依事择人，优化人岗适配，将人才精准安置到适配岗位，充分释放其才能，达成人才价值与岗位效能的最大化，同时根据工作需要和人才发展情况，适时进行岗位调整，确保人岗始终相适。打造集团内部“人才池”，搭建人才大数据平台，实时监测人才结构、能力缺口及项目需求，实现人才需求精准预测。

用心留才方面，打通“管理+技术”双通道，避免“唯行政化”倾向，拓宽员工职业发展通道；对标行业水平，建立市场化、差异化薪酬体系，优化绩效考核体系，合理拉开薪酬差距，以激发员工的工作积极性和创造力；用好“3+2”中长期激励政策工具箱，深度绑定核心人才与企业长期利益，让人才从企业发展中获得回报，为企业长远发展保驾护航。

5.注重科技创新，赋能转型升级

科技创新是战略规划的核心驱动力，也是战略目标实现的关键支撑。“十五五”时期，城投公司必须要把科技创新摆在更重要的位置，将科技创新规划融入到企业整体战略规划中，或单独制定科技创新专项规划，聚力做强科技创新引擎。

强化科技创新组织体系，形成“统一领导、分级负责、归口管理、专业协同”的联动工作机制。成立由集团公司主要领导任组长的科技创新工作领导小组，明确科技创新工作归口管理部门；并且根据工作需求，城投公司总部、重要子企业分别设立专门的研发机构，科学确定不同层级研发机构的职责定位，形成分工明确、协同有效的科研工作体系。将科技投入纳入战略预算并建立稳定增长机制。

构建企业为主导的协同创新体系，推动创新型企业建设。城投公司应充分发挥创新主体作用，统筹内外部科技创新资源，主动联合高校、科研院所和中央、省属企业、民营企业，积极参与高水平创新载体和平台建设，比如创新联合体、中试平台（基地）、重点实验室、企业技术中心、专家科创工作站等，构建创新生态体系。同时推动各类创新要素向优势企业聚焦，积极申报国家高新技术企业、专精特新企业等创新型企业。

加强数据治理，推动企业迈向以数据为驱动的精细化智慧经营。“十五五”期间，城投公司应将数据治理作为企业发展的战略重点。构建完善的数据运营体系，实现数据的标准化、规范化管理，推动各业务系统的数据共享与业务协同，挖掘数据潜能，深化数据应用，为集团各部门、子公司的经营管理提供了坚实的数据支撑。

6.完善合规体系，筑牢风险防线

合规是战略规划的底线保障。2024年7月1日起施行的新《公司法》明确规定“国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理”，将国有企业合规管理要求提升到了前所未有的高度。“十五五”期间，城投公司要多管齐下强化合规管理体系建设。

健全合规组织设置，压实党委、董事会、合规委员会、首席合规官、业务及智能部门、合规管理部门及纪检监察部门等各方合规管理职责。打造包括基本制度、专项制度等合规管理制度体系，并及时修订完善，强化制度执行，推进规范化管理。将合规要求深度嵌入项目立项、融资决策、工程建设、合同管理、资产处置、数据保护等关键环节操作规范。围绕风险识别、应对、整改、评价等全过程，建立以合规风险闭环管理流程为核心的合规风险管控机制，建立合规问责机制，确保合规要求刚性执行。强化合规文化建设，实施全员、分层、常态化的合规培训与警示教育，营造合规经营氛围。加快合规管理信息化建设，通过信息化手段将合规要求和防控措施嵌入流程，并加强系统互联互通建设和动态监测，从而提高管理效能，增强风险抵御能力。

随着数字化转型的推进，数据安全和隐私保护的要求越来越高。城投公司必须将“安全为先”作为基本原则，构建全面、多层次的数字化防护体系，强化平台、系统、数据等安全管理。增强全员安全意识，建立健全安全管理体系，包括安全管理组织及岗位、安全管理制度体系、安全应急预案等；提升安全技术支撑体系，比如使用安全可靠的设备设施、工具软件、信息系统和服务平台，强化安全技术手段等。持续深化安全运营体系，包括进行安全监测、风险评估、应急处置、合规检查和安全审计等。

7.强化品牌建设，重塑市场形象

品牌是战略规划的核心载体。品牌价值是中央企业“五个价值”之一，国务院国资委在2024年探索将品牌价值纳入央企考核，鼓励企业练好内功、外塑形象，不断提高品牌附加值和美誉度。“十五五”期间，城投公司应将品牌建设提升至战略高度，制定品牌战略规划，加快推动品牌价值提升。

清晰定义城投公司在市场化转型中的新定位和新价值主张，立足公司战略明确品牌定位。结合企业业务属性、产品定位，优化品牌架构，加强品牌质量管控，比如采取主品牌架构为主体、其他架构方式为补充的品牌架构，统筹配置母子公司资源。强化创新赋能，加强技术创新、管理创新和品牌创新的有效联动，让创新成为企业品牌的鲜明底色，促进文化的深度融合，加快提高品牌“含金量”。加强品牌营销与推广，通过高质量完成重大民生项目、成功运营标志性市场化项目、主动披露ESG报告、积极参与行业交流等方式，系统性传递专业、负责、可持续的市场化主体形象。将品牌价值转化为获取低成本融资、吸引优质合作伙伴、拓展市场份额的无形资产。