当城市发展从增量扩张转向存量提质，城市更新成为推动高质量发展的核心引擎。城投公司作为城市发展的中坚力量，正站在转型的十字路口——如何告别“重建设、轻运营”的传统模式，在政策红利中找准新定位？如何从“城市建设者”蜕变为“城市综合运营商”，在城市更新的浪潮中实现自身与城市的共同成长？

一、引言

在城市发展步入存量提质的关键阶段，城市更新成为推动高质量发展的核心引擎。

2025年7月14日至15日，中央城市工作会议着重指出，城市工作应以推进城市更新为重要抓手，走出一条中国特色城市现代化新路子。这一决策与党的二十大以及二十届三中全会精神一脉相承，充分彰显了城市更新在当下城市发展进程中的核心地位。城市更新成为了新型城镇化在存量空间的主要实现路径，城投公司作为城市建设与发展的重要力量，其角色也正面临着深刻变革。

传统的城投公司主要承担城市基础设施建设与融资职能，但随着新型城镇化战略及城市更新行动的深入推进，其角色定位需从单纯的建设者与融资者，向城市综合运营商与产业推动者转变。这一转型要求城投企业具备全生命周期的综合能力以及产业导入、资源整合、城市运营等多元能力，核心竞争力从“快速复制”转为了“长期价值创造”。这不仅是政策导向，更是城投公司自身可持续发展的必然选择。城市更新项目不仅要求对城市空间进行物理性改造，更需要通过产业导入、功能优化、文化传承等手段，实现城市的可持续发展与品质提升。

城投公司凭借与政府的紧密联系、资源整合能力以及在城市建设运营领域积累的丰富经验，具备在城市更新中发挥关键作用的独特优势。如何精准把握政策机遇，重塑自身角色，在城市更新浪潮中实现转型与发展，成为城投公司发展的重要命题。

二、城市更新政策脉络梳理

在我国城市发展的进程中，政策导向始终是关键的指引力量。自2019年中央经济工作会议首次提出“城市更新”概念以来，城市更新相关政策经历了从初步探索到全面深化、高质量发展的历程，这一过程深刻反映了我国城市发展理念的转变与升级，以及对城市高质量发展的不懈追求。城市更新相关重点政策和会议梳理如下表。

表1城市更新主要政策

从政策发展脉络来看，城市更新的内涵不断丰富与深化。它不再仅仅局限于对城市物质空间的简单改造，而是涵盖了城市功能优化、产业升级、生态修复、文化传承以及社会治理等多个层面。在政策的持续推动下，城市更新正成为我国城市发展的主旋律，为城市的“二次生长”注入强大动力，助力城市迈向更加美好的未来，也为城投公司在城市更新领域的参与提供了广阔空间与明确指引。

三、“十五五”城市更新发展趋势洞察

我国城市更新市场空间在持续扩容，2025年我国城市更新市场规模将突破8.6万亿元，到2030年有望迈入10万亿元级别，成为超级市场。在城市更新不断推进的过程中，其发展呈现出一系列新的趋势，这些趋势不仅重塑着城市的空间形态与功能结构，也为城投公司在城市更新领域的参与带来了新的方向与挑战。

从空间维度来看，城市更新正从核心城区向近郊及卫星城延伸。以往，城市更新多集中于城市中心区域，聚焦于老旧小区、历史街区等的改造。但随着核心城区土地资源日益稀缺以及城市扩张的需求，近郊及卫星城成为城市更新的新战场。这些区域往往存在大量低效利用的工业用地、闲置厂房等，通过更新改造，既能缓解核心城区的发展压力，又能推动城市空间结构的优化。

从更新模式来看，城市更新从政府主导的单一模式向政府引导、市场运作、社会参与的多元协同模式转变。过去，城市更新多由政府主导，资金主要依赖财政投入，实施主体较为单一。如今，越来越多的社会资本被引入城市更新项目，形成了多元化的投资和运营主体。政府通过制定政策、搭建平台等方式引导更新方向，市场主体发挥其在资金、技术、管理等方面的优势参与项目实施，社会公众也通过多种渠道参与到更新过程中，提出意见和建议。这种多元协同模式不仅减轻了政府的财政压力，还提高了城市更新的效率和质量，更能满足社会各界对城市更新的多样化需求。

从技术应用角度来看，数字化、智能化技术深度融入城市更新的全过程。大数据、人工智能、物联网、BIM等技术在城市更新的规划设计、施工建设、运营管理等环节得到广泛应用。在规划设计阶段，通过大数据分析可以精准掌握城市的人口结构、产业分布、交通流量等信息，为更新规划提供科学依据；在施工建设阶段，BIM技术的应用实现了建筑信息的集成管理，提高了施工的精准度和效率；在运营管理阶段，智能化的管理系统能够对城市的基础设施、公共服务等进行实时监控和优化，提升城市的运营效率和居民的生活品质。

从产业导入角度来看，城市更新更加注重产业的高端化、多元化和融合化。城市更新不再仅仅是对物理空间的改造，更强调通过产业导入实现城市功能的提升和经济的可持续发展。在更新区域，往往会重点引入高新技术产业、现代服务业、文化创意产业等高端产业，推动产业结构的优化升级。同时，注重产业的多元化发展，避免单一产业带来的风险，促进不同产业之间的融合发展，形成特色产业集群。

从文化传承角度来看，城市更新更加重视历史文化的保护与活化利用。历史文化是城市的灵魂，在城市更新过程中，越来越注重对历史建筑、历史街区、工业遗产等的保护，避免过度开发对历史文化造成破坏。通过对这些历史文化资源的活化利用，将其转化为文化地标、创意园区、旅游景点等，既能传承城市的历史文脉，又能为城市带来新的经济增长点和文化吸引力。

从绿色低碳转型来看，绿色发展理念将贯穿城市更新全过程。城市更新越来越强调绿色低碳发展理念，通过多要素统筹、多目标协同，实现生态效益、社会效益与经济效益的有机统一。在更新过程中，注重节能减排、资源循环利用、生态修复等，推广绿色建筑、绿色交通、海绵城市等技术和模式，减少城市更新对生态环境的影响，推动城市的可持续发展。

四、城市更新浪潮中，城投公司破局之道

城市更新政策持续推动及市场需求的拉动，为城投公司带来了广阔的发展空间，但也对城投公司的专业能力、资源整合能力、投融资能力、创新能力等提出了更高的要求。城投公司需要积极顺应政策趋势，准确把握城市更新发展趋势，调整优化发展策略，以更好地参与到城市更新进程中，实现自身的破局与发展。

一 打造城市更新平台，找准角色定位

城投公司参与城市更新具备显著的先天优势与深厚积淀。作为深耕本土的城市建设和发展主力军，其与地方政府的深度绑定带来了政策层面的“先天红利”，比如天津、杭州、晋城等多地明确将城投公司列为城市更新实施主体。在城市更新的复杂生态中，城投公司作为城市更新实施主体，其首要任务是找准自身定位，实现从传统模式到新型角色的深度转型。

01

打造城市更新平台

为解决城市更新面临的资源分散、融资单一、平衡不足、链条割裂等系统性难题，各地城投公司纷纷组建城市更新平台，将其作为持续推进城市更新行动的重要抓手。

案例01 四川省城市更新有限公司

2025年7月28日，四川省城市更新集团（四川省城市更新有限公司）正式揭牌成立，为四川华西集团有限公司全资子公司。公司作为省级城市更新综合服务商，将统筹全省资源实现规模效益，整合“检策规投建运”全流程业务，以开展城市更新业务为主要功能定位，做好城市更新“体检、策划、规划、投资、建设、运营”6个核心环节工作，布局科研设计、智能建造、产业投资、城市运营4大业务板块，构建全产业链生态体系。

案例02 南宁城市更新发展集团有限责任公司

2025年3月21日，南宁城投集团所属南宁城市更新发展集团有限责任公司正式揭牌成立。2024年底南宁城投集团改革重组，换挡转型，重塑“城市建设更新板块”“城市服务运营板块”“产业投资板块”“建设施工板块”4大业务板块。南宁城市更新发展集团归属于城市建设更新板块，功能定位为城市更新联动开发及资源型房产运营管理平台。集团将坚持以人为本，重点谋划城中村改造新模式，推进国有拓展“物业＋”增值服务，实现城市更新业务联动开发，着力完善城市更新产业链，打造民生住房“南宁样本”，加速催生企业新的发展动能，推动集团实现全面转型和高质量发展。

案例03 上海城市更新建设发展有限公司

上海城市更新建设发展有限公司成立于2018年10月，为上海地产（集团）有限公司全资子公司。公司践行上海地产集团“全力打造生态、生产、生活高度融合的城市更新平台”战略目标，按照“政府主导、搭建平台、市场运作”原则，探索实践“市区联手、政企合作、以区为主”的旧区改造新模式，担当本市旧区改造主力军。

02

精准锚定市场定位

城投公司需立足自身资源禀赋与城市发展阶段，精准锚定市场定位。每个城市的更新需求存在显著差异：一线城市及新一线城市面临产业升级、空间重构与历史文脉保护的多重任务，资源雄厚的城投公司可聚焦“产城融合开发”“历史风貌活化”“智慧社区运营”等领域，如上海城市更新建设发展有限公司不仅关注物理空间改造，更强调产业导入和长效运营，探索“原真修缮+业态活化”的文商旅融合模式。广州建筑城市更新集团则依托本地国企优势，聚焦“微改造”和历史文化街区保护，避免大拆大建。中小城市则以民生改善和基础设施补短板为核心，城投公司可侧重老旧小区改造、县域管网升级等公益性较强的项目，如贵州省遵义市习水县城乡建设投资开发有限责任公司推进老旧管网改造，既解决财政压力，又快速响应民生需求。唯有将自身资源与城市规划紧密结合，才能避免盲目跟风，形成差异化竞争力。

03

重塑城市运营商角色

城投公司在城市更新中需彻底打破“重建设、轻运营”的传统惯性，实现从“单一建设者”到“综合运营商”的角色跃迁。过去，城投公司的核心职能是按政府指令完成基建工程；而城市更新要求全周期参与，涵盖前期策划、资金筹措、建设实施、产业导入、长期运营等环节。这种角色转变要求城投公司培育全新能力：从“工程管理思维”转向“用户需求思维”，从“成本核算导向”转向“价值创造导向”，最终形成“建设为基、运营为魂”的新型业务模式。例如，深圳特区建发集团在旧工业区更新中，不仅负责厂房改造施工，更联合科技企业搭建“创新孵化平台”，通过引入实验室、众创空间及配套商业，实现“厂房变园区、园区变社区”的增值；成都成华城市建设投资有限责任公司在老旧小区改造后，成立专业运营公司，承接物业、养老、社区电商等服务，通过持续运营收益反哺前期投入。

二 探索多元化运作模式，实现可持续发展

01

构建多元化运作模式

城投公司应结合自身资源禀赋及城市更新项目特征，积极运用市场化手段，开展与央企、国企、民企等各类社会资本的广泛合作，提高项目运营效率。通过合理设计项目回报机制，确保各方在城市更新项目中实现互利共赢。城投公司参与城市更新项目几种常见运作模式如下表。

表2 城投公司参与更新项目几种常见运作模式

案例04 “投资人+EPC”模式案例

天津市河东区的天津第一机床总厂老旧厂区更新项目作为天津市重点城市更新工程，通过“投资人+EPC”模式实现了工业遗存保护与城市功能升级的深度融合。项目由天津泰达融宇城市更新建设发展有限公司作为投资主体，统筹资金，承担项目投融资、土地整理及整体协调；EPC总承包方由中国二十冶集团与天津大学建筑设计规划研究总院联合中标，负责从设计到施工的全流程管理。在核心机制创新上，通过市场化收购归集分散产权，解决公产私产交错问题。该模式的核心优势在于投资人负责融资与资源整合，EPC承包商专注工程实施，形成“投建一体化”闭环，泰达融宇通过多元融资保障资金链，中国二十冶采用高延性混凝土加固技术，在保留历史风貌的同时缩短工期，天津大学建筑设计规划研究总院用设计让工业遗址蝶变焕新，且EPC模式将设计、采购、施工风险集中于总承包方，降低了投资方的管理成本。

案例05 “EPC+O”模式案例

上海市静安区城市建设投资（集团）有限公司采用的“EPC+O”（设计-采购-施工总承包-运营）模式，在彭浦四季公园更新项目中就实现了从工程建设到长效运营的全链条整合。静安区城投集团作为项目发起方，通过公开招标引入联合体承担全流程工作，将设计、施工、运营责任集中于同一主体，避免了传统模式下各环节衔接不畅的问题。在设计与运营需求的深度融合上，运营团队在设计阶段提前介入，根据社区居民需求增设儿童游乐区、健身步道及智慧化设施，儿童区采用可降解地垫和无障碍通道设计，既保障安全又便于后期维护；同时结合“海绵城市”理念，设计透水铺装、雨水花园等设施，施工中采用建筑垃圾就地再生技术，降低建设成本的同时提升生态效益。该项目实现了全生命周期成本控制与效率提升，总承包方需对工程质量和运营效果负责，避免传统模式下“重建设轻维护”的弊端，彭浦四季公园在运营期通过精细化养护流程，使养护成本降低，同时保持植物存活率较高，且设计施工一体化减少变更，运营方通过绩效付费机制，与政府共担风险。

02

拓宽多元化融资渠道

城市更新项目投资规模大、周期长，资金回笼慢，城投公司自身债务负担沉重，融资渠道受限，导致项目资金压力大。城投公司需根据项目属性匹配差异化融资工具，拓宽融资渠道，建立多元化、多层级的资金投入机制。城市更新项目主要的资金来源主要包括财政性资金、社会资本投入资金以及银行贷款、公司债券、REITs、基金等市场化融资资金。

表3 城市更新资金来源及融资方式

案例06 财政性资金用于城市更新项目

湖南省常德市津市三洲驿街道105老旧小区改造项目中，津市城发集团作为实施主体，财政投入资金1897万元，占总投资50%，包含中央财政补助资金、中央预算内投资补助、省级支持及地方政府配套资金。资金专项用于雨污管网改造、适老化设施建设等民生工程，无需偿还。项目通过停车位、广告位等改造内容产生现金流，平衡改造支出和后期运营维护支出。

唐山市城市发展集团（唐山城发）的污水处理厂提标改造项目，获批3210万元超长期特别国债，占项目总投资50%，资金用于6座污水处理厂的设备设备更新。

湖里区后坑社等城市更新改造项目获批13.36亿元财政资金安排，1.66亿元专项债。资金用于园区路网、数据中心等基础设施建设，还款来源为停车位收入、土地出让收入、社区卫生服务站收入、幼儿园学费。

案例07 银行信贷资金用于城市更新项目

国开行、农发行等政策性银行通过专项借款、PSL（抵押补充贷款）等工具，重点支持公益性强、回报周期长的项目。例如，国开行重庆分行向民主村片区城市更新项目授信42.5亿元，用于拆迁补偿与基础设施建设；农发行山东分行向济南古城（明府城片区）发放55.5亿元贷款，支持历史文化街区保护与更新。

商业银行推出多元化贷款产品，覆盖城市更新全周期。比如建设银行“城市升级贷”最长贷款期限达40年，允许以经营权质押替代传统抵押；恒丰银行聊城分行通过银团贷款模式，为高新区长江路片区项目授信61.3亿元，支持安置房建设与商业开发。部分银行还探索“贷款+财政贴息”模式，如江苏“城新贷”对符合条件的项目给予1个百分点贴息，省市联动可减轻企业2/3利息负担。

案例08 债券资金用于城市更新项目

西安经发集团有限责任公司公开发行企业债券募集资金16亿元，用于城中村改造安置房建设，主要为被征迁居民提供回迁安置房。

雄安新区启动区更新项目发行50亿元碳中和债券，募集资金用于被动式超低能耗建筑、光伏路面等改造，债券利率较普通债券低1个百分点，期限20年，获得MSCI ESG AAA评级，吸引贝莱德、先锋领航等国际机构认购。

案例09 不动产投资信托基金（REITs）

上海城投控股发行“国泰君安城投宽庭保租房REIT”，底层资产为浦江社区和九星社区。REITs上市后，将进一步巩固并拓展权益资金融资通道，持续盘活存量资产，使保障性租赁住房项目的全周期运营机制更为顺畅高效，并提升公司在租赁住房领域的滚动投资能力。

洛邑古城更新项目将历史街区经营权、旅游门票收益等打包发行规模18亿元ABS支持古城更新，底层资产包括景区商铺租金、研学基地收入、文化IP授权费，优先级收益率3.5%，吸引保险资金和银行理财资金认购。

案例10 城市更新基金

北京设立1000亿元城市更新母基金，吸引社保基金（40%）、保险资金（30%）、国企资本（20%）、社会资本（10%），重点投向CBD商圈升级、轨道TOD项目，要求子基金投向单一项目的规模不超过母基金的15%。

深圳南山科技园更新基金规模50亿元，采用“GP（华润置地）+LP（高瓴资本、深创投）”结构，以“股权+夹层融资”方式参与旧厂房改造，约定8%的优先分红权，超额收益按2:8分配。

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创新多样化收益模式

城市更新项目公益性较强，单纯依靠项目自身收益难以覆盖投资成本，往往需要政府补贴或通过土地增值收益来实现盈利。然而，在实际操作过程中，由于土地出让政策的调整、政府财政压力的增大等诸多因素，城投公司很难获得土地增值收益，政府补贴也时常存在不到位的情况，这直接导致项目盈利能力薄弱，可持续发展面临严峻挑战。因此，必须打破传统的盈利思维，积极创新多样化的收益模式，通过深度挖掘项目的经济价值，结合产业运营、资产运作等多种方式，实现项目的可持续盈利，为自身的长远发展奠定坚实的基础。

在创新收益模式方面，“城市更新+产业运营”模式是重要途径之一。通过在城市更新项目中培育和运营多样化产业，如商业、文旅、科技服务等，能够获取长期稳定的产业运营收益。在老旧街区更新改造中，可以引入特色商业业态，打造独具魅力的文化旅游街区，通过租金收入、商业运营分成等方式实现盈利。例如，在一些城市的老旧街区改造中，引入网红餐饮、手工艺品店等特色商户，不仅吸引了大量游客和市民前来消费，还通过收取商户的租金以及从商户的营业收入中提取一定比例的分成，为城投公司带来了持续的收益。

另外，“城市更新+服务输出”模式也是拓展收益的有效方式。城投公司在城市更新过程中积累了丰富的项目策划、设计、建设、运营等经验，可以将这些经验和技术对外输出，为其他城市或地区的城市更新项目提供咨询、管理等服务，从而获取服务收入。比如，为一些中小城市的老旧小区改造项目提供全程的管理咨询服务，收取相应的服务费用。

案例11 北人厂（南区）老旧厂房的改造项目

北京城市副中心投资建设集团有限公司（北投集团）在北人厂（南区）老旧厂房的改造项目中，采用自建自营模式，为城投公司创新收益模式提供了很好的范例。北人厂（南区）曾是北京重要的工业厂区，随着时代发展逐渐闲置。北投集团在改造过程中，充分尊重历史文脉，保留了厂房的工业风貌和历史记忆，同时结合城市更新的需求，对其进行了功能重塑。该项目的收入来源呈现出多样化的特点：

（1）租金收入：北投集团将改造后的厂房空间分别出租给文化创意企业、设计工作室、特色餐饮品牌等，不同类型的租户根据其使用面积、位置以及业态特点支付相应的租金。例如，文化创意企业租用较大面积的厂房作为创作和展示空间，每月需支付一定金额的租金；特色餐饮品牌则根据店铺的大小和所处的人流量较大的位置，支付相应的租金费用，这成为项目稳定的收入来源之一。

（2）物业管理收入：北投集团成立了专业的物业管理团队，为入驻企业和商户提供全方位的物业服务，包括安保、清洁、设备维护、绿化养护等。根据服务的内容和范围，向租户收取物业管理费，这部分收入虽然单笔金额可能不大，但具有持续性和稳定性。

（3）活动举办收入：改造后的北人厂（南区）凭借其独特的工业风建筑和浓厚的文化氛围，成为众多文化活动、艺术展览、商业发布会的热门举办地。北投集团通过提供场地租赁、活动策划协助、设备支持等服务，向活动主办方收取费用，获得额外的收入。

（4）品牌授权与衍生品收入：随着项目知名度的不断提升，北人厂（南区）逐渐形成了自己的品牌效应。北投集团可以将项目的品牌授权给相关的文创产品企业，开发具有项目特色的文创衍生品，如文具、纪念品等，并从中获取品牌授权费用和销售分成。

三 强化产业导入，推动产城融合

产业是城市发展的根基，城市更新不仅是空间的改造，更是产业的重塑与升级。城投公司作为城市更新的重要参与者，强化产业导入、推动产城融合，是实现城市更新可持续发展的关键所在。通过将适宜的产业引入更新区域，能够为城市注入新的活力，促进人口、产业、城市功能的协同发展，实现“以产兴城、以城促产”的良性循环。

01

结合区域特色，精准选择产业方向

不同城市及城市不同区域有着各自的历史文化、资源禀赋和产业基础，城投公司在进行产业导入时，需充分结合区域特色，精准定位产业方向，避免盲目跟风导致的产业同质化问题。要深入分析区域的比较优势，如有的区域拥有深厚的历史文化底蕴，可重点发展文化创意、旅游等产业；有的区域周边高校和科研机构集中，具备发展高新技术产业、数字经济的潜力。

案例12 天津城投集团柳林街区城市更新项目

柳林街区位于天津市东南部，周边有多所高校和科研机构，具备丰富的人才和技术资源，但区域内产业基础薄弱，存在“中心城区产业空心化”问题。天津城投集团结合这一区域特点，以大学校区、产业园区、公共社区三区协同、联动、发展为策略，确定了以“数字经济和科技创新”为引领，重点发展数字设计和创意设计产业的定位。通过精准的产业选择，为区域产业升级指明了方向，有效推动了产城融合发展。

02

搭建产业平台，吸引优质资源集聚

在城市更新的大背景下，产业平台是城投公司实现破局与借力的重要依托。通过在更新区域搭建富有活力的产业平台，能够有效吸引各类优质资源，为产业导入筑牢根基，进而推动产城融合向纵深发展。这类平台并非孤立的产业空间，而是与城市功能紧密结合，在盘活存量土地和建筑的同时，让产业发展与城市生活相互赋能。

案例13 成都兴城集团在成都机车厂片区更新项目

成都兴城集团在成都机车厂片区更新项目中，通过搭建“TOD+产业集群”平台，推动了产城融合的深度发展。机车厂片区位于城市北部，是成都重要的工业记忆载体。兴城集团以TOD开发为契机，将轨道交通产业导入与片区更新相结合，建设了轨道交通产业园。平台围绕轨道交通全产业链，引入车辆制造、信号系统、运维服务等企业，同时建设了轨道交通博物馆、实训基地和技术研发中心。在城市功能配套上，依托地铁站点规划建设商业中心、学校、医院等，形成“15分钟生活圈”。这种“产业+交通+城市”的融合模式，不仅吸引了中车集团、铁科院等龙头企业入驻，还带动了周边土地价值提升和人口集聚，让老工业片区转变为产城一体的活力新区。案例表明，城投公司在城市更新中搭建产业平台，关键在于立足区域实际，将产业发展与城市功能完善相结合。通过精准的产业定位、完善的平台服务和深度的城市融合，既能吸引优质产业资源，实现自身在城市更新中的破局，又能借力产业发展推动城市功能升级，最终达成产城融合的良性循环。

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完善配套设施，促进产城功能融合

产城融合的核心是实现产业功能与城市功能的有机结合，让产业发展与城市生活相互促进。城投公司在进行城市更新和产业导入时，要注重完善区域的配套设施，包括交通、教育、医疗、商业、文化等方面，满足产业工人和居民的生产生活需求，提升区域的吸引力和宜居性。比如在交通配套方面，要优化区域内外的交通网络，方便人员和物资的流动；在教育和医疗配套方面，建设或引进优质的学校和医疗机构，解决企业员工和居民的后顾之忧；在商业和文化配套方面，打造商业综合体、文化广场、体育设施等，丰富人们的精神文化生活。

五、总结

城市更新作为我国城市发展进入新阶段的重要战略举措，为城投公司的转型与发展提供了广阔的空间和机遇。与此同时，也对城投公司专业能力、资源整合能力、投融资能力、创新能力等提出了更高的要求。城投公司作为城市建设与发展的中坚力量，能否在城市更新的浪潮中实现破局与借力，一定程度上决定城投在未来城市发展格局中的核心竞争力。