“十五五”已全面启程，当前正值城投公司战略转型与高质量发展的关键阶段。如何在机遇与挑战交织的复杂环境中，把握方向、谋求突破，成为行业普遍关注的核心议题。为此，睿立方咨询精心策划并编制了“十五五”规划五大专题文章，重点聚焦新质生产力培育与发展路径、产业化转型路径、数字化转型路径、绿色低碳转型路径以及投融资体系重构等关键领域，力求为城投公司未来五年发展提供科学决策参考与系统行动指引。

本系列将在微信公众号于周二及周四的下午发布，今日推出第一篇：《“十五五”城投公司新质生产力培育和发展路径》，关注睿立方咨询，可持续阅读后续内容。

2023年9月7日，习近平在黑龙江省主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会，首次提出“新质生产力”一词，此后又在多个重要场合作了深入论述。新质生产力，已成为推动经济高质量发展的新动能，塑造国家竞争优势的新支撑。2024年3月，国家发展改革委主任郑栅洁表示，要发挥中长期规划和年度计划的导向作用，做好发展新质生产力的战略部署和任务分解，把发展新质生产力作为“十五五”规划基本思路的研究重点。2025年4月30日，习近平主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会强调，“十五五”时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，以科技创新为引领、以实体经济为根基，坚持全面推进传统产业转型升级、积极发展新兴产业、超前布局未来产业并举，加快建设现代化产业体系。

一、新质生产力内涵

2024年1月31日，中共中央政治局就扎实推进高质量发展进行了第十一次集体学习。当时，官方报道对新质生产力给出了一个比较清晰的定义：新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。

中国生产力促进中心协会副理事长兼秘书长王羽，在新书《新质生产力理论公式构建和思考》中提出了新质生产力的理论公式：

新质生产力=（科学技术^{革命性突破}+生产要素^{创新性配置}+产业^{深度转型升级}）×（劳动力+劳动工具+劳动对象）^优化组合

新质生产力是我国生产力的质的跃迁，涉及领域新，技术含量高，依靠创新驱动是关键。对比传统生产力，新质生产力在生产要素、产生时代背景、经济增长模式、核心主导力量、特征、要素分配（配置）方式、资源利用形式，以及所带来的产业结构与形态等诸多方面存在很大的差异。

二、新质生产力培育和发展路径

城投公司作为区域产业和经济发展的重要支撑力量，“十五五”期间，必须牢牢把握高质量发展首要任务，把发展新质生产力作为一项重大政治任务和战略任务抓紧抓好。在谋划“十五五”企业发展主要目标指标、重大任务、改革举措、工程项目时，充分考虑发展新质生产力的实践要求，特别是研究提出促进新质生产力发展的关键性任务和项目。

睿立方咨询认为，“十五五”时期，城投公司可以重点围绕“源”“升”“态”三个维度培育和发展新质生产力。

“源”：即技术源头，强化科技创新，解决发展新质生产力的技术源头问题。

“升”：即产业升级，以新质生产力培育战略性新兴产业、未来产业，赋能传统产业优化升级。

“态”：即培育发展新质生产力的创新生态。加强企业内部体制机制改革，推进跨部门协作和资源共享，强化外部合作，建立生态圈，实现资源共享、优势互补。

路径一

加强科技创新，提升企业核心竞争力

科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。“十五五”时期，城投公司必须要把科技创新摆在更重要的位置，充分发挥科技创新主体作用，完善体制机制，加大投入力度，凝聚创新人才，聚力做强科技创新引擎，提升企业核心竞争力。

一是明确科技创新方向和重点。

城投公司应以国家、地方战略需求和产业升级需求为导向，聚焦自身重点业务布局，制定契合自身的科技创新顶层规划，或将科技创新规划融入到企业整体战略规划中。以规划为牵引，研判各细分领域技术升级、技术创新方向，明确创新目标、关键任务、分解实施方案等，有序开展科技创新工作。如日照城投集团以“发挥产业优势、汇集发展诉求、激发创新思路”为导向，在政府引领下编制了《科技创新发展专项规划（2023—2025年）》，系统谋划科技创新发展路径。

城投企业科技创新规划不能脱离整体战略和业务规划独立存在，必须与企业的总体战略规划相衔接，重点实现规划的“横向拉通”和“纵向穿透”。从横向来看，科技创新规划涉及到财务资产、组织机构、人力资源、企业文化等多个方面，不能由科技管理部门独立而为，必须建立在横向部门协同的基础上。从纵向来看，科技创新规划必须深度融入企业经营，必须能够充分支撑企业的业务规划，技术研发紧密衔接产品和业务经营。

二是完善科技创新治理体系。

围绕提高科技创新效率的中心目标，形成“统一领导、分级负责、归口管理、专业协同”的联动工作机制。强化科技创新组织领导体系，成立由集团公司主要领导任组长的科技创新工作领导小组，必要时还可以引入外部专家，成立科学技术委员会、专家咨询委员会等科技决策和咨询机构。明确科技创新工作归口管理部门，发挥专业管理优势，加强企业科技资源的优化配置和高效利用，提高企业对科技工作的管控能力。构建多层级研发组织机构。根据工作需求，城投公司总部、重要子企业分别设立专门的研发机构，科学确定不同层级研发机构的职责定位，形成分工明确、协同有效的科研工作体系。

比如上海城投融合发展求突破，转型升级再出发，以制度创新孕育科技创新，构筑“一委两线、e＋N”科技创新体系。以科学技术委员会为核心，以技术研发创新与技术管理创新两条主体工作条线协同运行为支撑，以大数据信息化（e）建设为抓手，全面整合集团内外各种创新要素（N），调动发挥各方优势，整体协同推进集团科技创新工作。

“一委”是指上海城投科学技术委员会。科学技术委员会下设秘书处和各专业委员会（土木、水务、环境、信息、发展研究）；同时成立上海城投科技委顾问委员会。

“两线”是指在上海城投科学技术委员会领导之下的两条工作主线：一是以上海城投研究总院为主的技术创新条线，承担打造专业技术平台和高端企业智库的任务；二是由集团科技信息部（总工程师办公室）牵头、上海城投研究总院协同参与的管理创新条线，承担日常技术管理工作（包括科技规划管理、科技成果管理、科技预算管理、技术标准专利管理等），负责与政府部门的对接和对外交流，推进集团的科技创新。

“e”是指“数字城投”建设，紧紧围绕大数据信息化，形成有效服务于城市管理、政府决策、市民生活、企业管控及业务板块协同发展的信息化管理能力。

“N”是指城投内外各创新要素，包括城投及其各子集团科技创新体系中的院士专家工作站、博士后科研工作站、科研实证基地以及城投外部科技合作联盟、校企联创平台等创新要素。

“e＋N”是指通过数字化信息化，把城投内外各创新要素进行有效整合，发挥整体协同效应。

三是推动科技创新平台建设。

城投公司应统筹内外部科技创新资源，主动联合高校、科研院所和中央、省属企业、民营企业，积极参与高水平创新载体和平台建设，比如构建企业牵头、高校科研院所合作支撑、各创新主体相互协同的创新联合体，搭建科技成果转化中试平台（基地）、重点实验室、企业技术中心、专家科创工作站等，构建以企业为核心、上下游紧密协同、大中小企业融通发展的创新生态体系。

联合创新体通过联合促进产学研用力量相互支撑、高效互动、紧密合作，共同推进从基础研究到产业化的全链条创新。同时，完善体内利益共享、风险共担等市场化机制，提升联合体建设运行效能，形成强大的磁吸效应，更大范围、更深层次吸纳创新优势力量。

比如苏州市淤泥软土低碳循环利用成套技术及装备创新联合体由由苏州城投环境科技发展有限公司作为牵头方，联合江苏集萃功能材料研究所有限公司（长三角国创中心功能材料研究所）、河海大学苏州研究院、苏州同萃碳中和科技有限公司、中亿丰建设集团股份有限公司、上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司、江苏同萃和科技有限公司、江苏省产品质量监督检验研究院等7家创新主体共同组建。联合体将以整合科研资源、谋划科学路径、培养科技人才为抓手，聚焦关键核心技术短板，加快成果落地应用，构建“协同攻关—技术集成—科技孵化—市场推广”全链条成果转化机制。未来三年，计划攻克超软土就地固化系列新技术等5项技术难题，完成1套设备的开发应用，建成1个示范基地，完成1条工程示范验证。

中试基地是发展新质生产力的重要策源地，对于提高科技成果转化率和服务产业转型升级具有重要意义。针对新产品试验的关键研发环节，城投公司应充分发挥国有企业市场需求、集成创新、组织平台等优势，积极申报和搭建中试平台（基地），主动开放应用场景，探索在重大项目、重点工程谋划阶段明确自主可控目标，积极应用首台套、首批次、首版次技术产品，在应用过程中不断促进技术产品的完善和迭代升级，促进科技成果转化。比如武汉市城投集团建设了白鹤嘴净水厂“生态环境化工与低碳技术转化”中试基地，努力将该中试基地打造为集团公司的成果转化中心。

四是加快创新型企业建设。

完善创新型企业培育体系，推动各类创新要素向优势企业聚焦，按照“科技型中小企业-高新技术企业-科技小巨人”和“创新型中小企业-专精特新中小企业-专精特新小巨人”等发展路径，支持鼓励集团及所属企业积极申报国家高新技术企业和专精特新企业，构建国有科技型企业孵化培育、成长扶持、推动壮大的全生命周期梯次培育体系，打造一批拥有核心技术和创新能力的领军企业，进一步提升企业科技创新能力和综合实力。

路径二

推动产业升级，助力现代化产业体系构建

新质生产力是现代化产业体系构建的内在动力。“十五五”期间，城投公司应结合区域资源禀赋、产业基础、特色优势，以及自身主责主业，合理确定发展新质生产力的战略重点和主要方向。一方面传统产业转型升级不能搞“一退了之”，要加快利用数智化技术改造提升传统产业，推动高端化、智能化、绿色化发展；另一方面要靠前布局战略性“新赛道”，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，激发更加强劲的发展动能。

一是推动传统产业高端化、智能化、绿色化发展。

城投公司应结合自身主业，积极推进创新技术与实体产业融合应用，加速数字化转型发展，积极打造智慧物业、智慧物流、智慧旅游、智慧水务、智慧停车、智慧农业等数字化应用场景。与此同时，加快绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，推行绿色施工，推广装配式建筑、绿色建材、绿色照明等，同时推动能源清洁低碳高效利用，推进农业、工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型。

例如，天津城投集团通过城市智慧光网等重大新型基础设施项目的建设，以既有中心城区和高速公路沿线通信管道资源为基础，搭建智慧运营管理平台，提升智慧城市设施能级。同时，以人工智能+打造“智慧高速”、“智慧停车”等一批数字化应用和智慧化改造典型场景，为智慧城市建设夯实“数字底座”。

二是培育壮大新兴产业，前瞻布局未来产业。

“十五五”时期，城投公司应结合区域产业优势、战略需求，以潜在市场需求巨大、技术路线相对清晰、增长带动效应明显的产业领域为重点，培育壮大战略性新兴产业，前瞻布局未来产业，挖掘新的业务增长点。牵头建设区域特色战略性新兴产业和未来产业融合集群，推动集群内创新链、资金链、人才链、政策链“四链融合”，助力区域经济高质量发展。比如昆明市城建投资开发有限责任公司打造“低空经济产业园”，构建了产业链招商的模式，吸引了多家高技术产业、战略性新兴产业企业进驻。同时构建了“无人机+物流运输”、“无人机+智慧文旅”、“无人机+城市治理”等业务体系，并获批10条专用试点航线。昆明城投将以产业园为基础，打造集产、学、研、维修服务于一体的创新发展园区，全方位助于昆明低空经济产业发展。

路径三

借力科技金融，推动“科技—产业—金融”良性循环

2023年10月，中央金融工作会议明确提出科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融等金融服务实体五篇大文章。在政策的指引下，未来会有更多金融资源用于科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业发展等领域，进一步加大对新质生产力的融资支持。城投公司应充分发挥金融对实体经济发展的服务作用、资本作为产学研合作的桥梁作用，推动“科技—产业—金融”良性循环。

一是发挥政府引导基金/科创基金带动作用。

健全以企业投入为主、各类资金共同参与的国有企业科技投入体系。城投公司应充分发挥龙头企业带动支撑作用，设立政府引导基金或市场化母基金，吸引各类社会资本参与，撬动更多“长期资本”“耐心资本”“战略资本”投入科技创新，带动建设和培育一批高水平创新研发平台和市场主体。

二是用好财政、金融等政策工具、拓宽融资渠道。

城投公司依托自身的资源优势，抓住新质生产力的发展机遇，积极谋划项目，用好财政、金融等政策工具，拓宽融资渠道。积极争取用于科技创新，绿色低碳，前瞻性、战略性新兴产业基础设施等新质生产力发展的中央财政资金，比如中央预算内投资、国债资金、中央财政补助资金等。用好科技金融、绿色金融、数字金融等创新融资工具和手段，比如发行绿色债券，科创债券，将信息网络等新型基础设施以及国家战略性新兴产业集群、高科技产业园区、特色产业园区等领域符合条件的项目申报发行不动产投资信托基金（REITs）和不动产信托资产支持票据等。充分利用多地域多层次资本市场，加快推进不同成长阶段、不同类型的优质科技型企业上市，实现投资主体多元化、经营机制市场化。

路径四

推动体制机制改革，激发创新发展动力

城投公司发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与新质生产力相适应的新型生产关系。

一是强化党建引领。

切实发挥好党委会在发展新质生产力中的决策引领与示范带动作用，确保城投公司发展新质生产力沿着正确的方向前进。同时，把促进和服务发展新质生产力作为国企党建工作的重要目标，推动党建工作与创新工作深度融合，充分发挥基层党组织、广大党员在发展新质生产力中的战斗堡垒作用和先锋模范作用。

二是优化治理机制。

为适应新质生产力发展，城投企业必须建立高效、透明的公司治理机制。强化党委会、董事会的宏观调控与支持管理，充分利用监督与决策机制，了解、分析新的要素配置形式对资源利用效率的影响、对新质生产力的促进作用，以及对企业发展产生的影响，做好最终决策，更好发挥决定性作用，提升企业的资源利用效率。在董事会机构设置中，可以设立科技与创新委员会，负责系统管理科技创新事务。在外部董事的聘用上，可以聘用相关科技专家，或组建专家组，负责科技创新相关的指导与监督。

三是重塑组织架构。

新质生产力要求更为高效、融合的决策力和执行力。城投公司应建立与新质生产力发展相适应的组织体系，确保组织高效稳定运转。在机构设置上，城投公司可以专设科技创新管理部门或设立研究院，专门负责研发工作。创新协作上，对内要加强部门协作和资源共享，建立灵活的团队合作模式，强化跨部门、跨领域的协同创新，实现资源的优化配置和高效利用；对外要强化外部合作，搭建开放式创新平台，建立生态圈，共同推动产业链的发展，实现资源共享、优势互补。

比如武汉城投集团成立了科技创新中心，同时组建了职工创新工作室联盟，将整合集团公司的创新资源，搭建起一个交流合作、协同创新的平台，通过联盟的运作，推动实现创新资源共享、加强创新人才培养、推动创新项目合作及营造良好创新氛围等四个目标。

四是建强人才队伍。

人才是推动新质生产力的关键要素，发展新质生产力，必须做好人才文章。城投类、公司应围绕企业发展战略目标和实际需要，持续推进劳动、人事、分配三项制度改革，充分开发和合理利用企业内外部人才资源，紧紧抓住人才引进、培养、选拔、使用、激励等各个环节，以高层次、高素质、高技能人才为重点，统筹推进各类人才队伍建设，为企业培育新质生产力、实现高质量发展提供坚实的人力资源保障。比如：加大科技领军人才引进；强化科技人才梯队建设和对外开放；建立健全科技人才和专业人才晋升通道；建立具有市场竞争优势的核心关键人才薪酬激励机制，优化用好股权激励、科技成果转化激励、分红激励和跟投激励等中长期激励政策等。

五是培育创新文化。

城投公司注重“创新文化”的培育和建设，营造鼓励创新的氛围和环境，以保障新质生产力的快速培育与发展。比如树立创新引领企业发展、发展新质生产力带动企业转型升级的良性思想；为员工创造积极、开放和支持创新的工作环境，鼓励员工提出新想法和建议、倡导团队合作和知识分享等；健全容错纠错机制，鼓励员工大胆创新，勇于试错，弘扬宽松包容、勇于探索的创新精神。