“十五五”已全面启程，当前正值城投公司战略转型与高质量发展的关键阶段。如何在机遇与挑战交织的复杂环境中，把握方向、谋求突破，成为行业普遍关注的核心议题。为此，睿立方咨询精心策划并编制了“十五五”规划五大专题文章，重点聚焦新质生产力培育与发展路径、产业化转型路径、数字化转型路径、绿色低碳转型路径以及投融资体系重构等关键领域，力求为城投公司未来五年发展提供科学决策参考与系统行动指引。

本系列将在微信公众号于周二及周四的下午发布，今日推出第二篇：《“十五五”城投公司产业化转型路径》，关注睿立方咨询，可持续阅读后续内容。

从城市发展角度看，城投公司产业化转型与城市高质量内涵式发展与精细化经营趋势一脉相承；从企业发展角度来看，城投公司产业化转型是顺应国资国企改革要求，摆脱”政府输血生存”魔咒、构建“依靠政府而非依赖政府”新型政企关系、推动可持续健康发展的必经之路；从短期融资角度看，城投公司产业化转型能够满足融资和实现新增发债相关刚性和潜在指标要求，缓解公司资金压力。

一、产业化转型背景

01 融资监管政策日益趋严给城投带来巨大融资压力

2023年中央政治局会议明确提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。国办发〔2023〕35号明确了“一揽子化债方案”中的具体举措，并将地方国企分为融资平台、参照平台管理的地方国企及普通地方国企业三类，在融资政策上进行差异化管理。在“35号文”基调的影响下，证监会和交易商协会对于地方国企债券发行审核的窗口指导政策进一步收紧，使得城投公司想要新增债券难度加大。城投公司想要新增发债，首先拟发债主体城投公司不得在网传的“3899”名单内，同时对资产、收入、利润、现金流等指标提出了严格要求（包括但不限于满足“335指标”要求）。2025年3月，上交所发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项（2025年修订）》（以下简称“3号指引”），在2023版审核标准的基础上进行了修订，对公司债券（含企业债券）的发行审核提出新的监管要求，比如新增了对城投类指标的信息披露要求，更加关注发债主体的偿债能力，更加注重资产质量而不是资产规模等。融资政策监管趋严倒逼城投向产投的主动转型，不转型或无法转型的城投公司将无法更好地实现新增融资、企业发展严重受阻。

02 城镇化进入精细运营新阶段推动城投实体化运作

城镇化发展到目前阶段，基础设施和公共服务设施建设已相当成熟，未来中国城镇化向着“精细化运营”、“产业化集聚”纵深发展成为必然，城市发展逻辑正从规模扩张转向内涵提升。城市发展的集约化、精细化转型基调，将传导至以建设城市、经营城市为主业的城投公司，所谓“精细化运营”要求城投公司承担从“建城”到“营城”职能的转变，通过数字化、智能化等手段经营好城市；所谓“产业化集聚”则要求城投公司能够作为地方优势产业的直接参与者和积极引导者推动产业和地方经济的发展壮大、带动城市经济实力和品牌影响力提升。

对城市而言，“精细化运营”是保障、“产业化集聚”是内核；对城投公司而言，“精细化运营”是城投公司践行城市综合运营商这一历史使命决定的，“产业化集聚”则是城投公司引导产业、赋能城市、实现自身产业化转型而非仅作为地方政府融资“壳公司”的重要抓手。

二、产业化转型要求

从长期实现可持续高质量发展的角度来看，城投公司产业化转型的目标是顺应国资国企改革要求，打造成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。从短期实现债券融资新增的角度来看，城投公司产业化转型的目标是打造一个符合债券市场发行条件的主体，主要聚焦满足发债主体要求、信用评级要求、财务指标要求三个方面。

实际操作中，城建类资产占比、城建类收入占比、财政补贴占比等三个因素通常是交易所对主体性质进行判断的重要参考（即“335”指标：不在名单内的平台在交易所发债，若满足政府性资产占比＜30%、政府性收入占比＜30%、政府补贴占净利润＜50%，则满足新增融资条件，否则仅能借新还旧），但并不代表满足“335”指标就一定能发债成功，债券发行审核机构还会综合考虑拟发债主体的其他因素，诸如主体信用级别、业务稳定性和可持续性、内控和风控体系等。

三、产业化转型路径

路径一

以整合重组为支点，优化资产结构

01 合理选取或新组建产投公司主体

产业化转型的第一步即需要确定拟打造成产投，进行产业化转型的实施主体。主要存在两种可供选择的模式：一种是针对历史包袱相对较轻，本身的产业化、市场化业务占比较高，此类多为位于经济发达省份、经营性资源资产较丰富、转型探索较早的城投公司，针对这类城投即可以其自身或选取旗下市场化、实体化发展较好的子公司作为产投打造主体，必要时，可以通过资源整合或并购等方式进一步扩充产业板块和资产规模；另一种是针对历史形式债务压力较大，存在较多隐债，营收主要依赖于地方政府的城建类业务、利润主要依赖政府补贴、经营性业务较少且较为分散的城投公司，则建议另起炉灶，重新设立一家市/区/县一级产投公司，并通过资源整合重组，一方面将优质经营性、产业类资产划入，另一方面将本地其他城投零散的经营性资产划入新公司，并构建科学合理的业务布局。

02 推动内外部资产整合重组

资产整合重组是通过梳理城投公司内外部资产，并在梳理城投公司定位和业务基础上，将符合公司战略规划及主责主业的经营性资产注入公司的过程。对照前述发债对资产相关指标的要求，主要关于以下两个方面：一是城建类资产占总资产比重不超过30%。因此，一方面通过从外部注入与城投公司业务相关的各种经营性资产，扩大总资产规模也能实现该指标的优化；另一方面城投公司需要适当剥离城建类资产（市政建设、公共交通等基础设施项目，以及非经营性水利设施、非收费管网设施等没有或很少有经营性收益的项目，还包括公共卫生、基础科研、义务教育和保障性安居工程等），尤其是公益属性较强的城建类资产；此外，需要盘点城投公司及子公司内部经营性资产情况，对于存在权属瑕疵、或未入账（包括未准确入账）的资产，逐一梳理并提出解决方案（如未通过招拍挂的土地资产、未取得产权证书的房产等）。

路径二

以业务重构为契机，提升造血能力

城建类业务的政策性、指令性较强，城投公司作为城市的建设者和运营者理应极力配合，短期内城建类业务规模难以主动压降，因此需更多关注总收入的提高，也就是通过开展多元化的经营性业务来满足“335”指标要求。

01 聚焦主责主业，剥离非核心业务

产投公司进行业务重构时，首先应该明确其职能定位和发展规划，围绕职能定位开展具体的业务，将资源、资金、人才集聚于核心主业，确保主业突出，提升市场化经营能力和业务的核心竞争力，并以此实现持续稳定盈利和稳定的现金流。城投公司的核心主业不宜过多，原则上不超过3个，否则业务过于分散不利于集中精力办大事。

同时，对非主业、非优势以及低效业务进行剥离，有所为有所不为，实现业务的聚焦和专业化运营，使城投公司专注于经营性业务，如景德镇合盛产业投资发展有限公司，采取股权置换与业务切割方式，通过股权置换剥离传统城投业务，退出基建代建领域。2023年与景德镇国控集团进行股权置换，剥离华信建设投资公司68%股权和合盛柏为科技公司100%股权，彻底退出传统城投业务。

02 聚焦“主业+”，探索多元化业务

紧密围绕主责主业，积极探索多元化业务，以扩大产业类业务的规模和盈利占比，可涉足的经营性业务领域包括但不限于：城市数字化运营、产业园区开发运营、实体及贸易、综合能源、文化旅游及新兴产业培育等。实践中，很多城投公司通过收购上市公司的方式快速进入产业类业务、调整业务和收入结构，公司应重点关注收购后能够为自身带来哪些实质性效益，避免盲目收购、收购后面临的经营管理问题、上市公司业绩亏损等造成对城投公司报表的拖累。同时要避免盲目多元化带来的业务定位不清晰、主营业务过度分散，盈利能力不足等问题。

路径三

以管理提升为手段，提升运营效率

01 完善法人治理结构

加快建立健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。党委（党组）发挥把方向、管大局、保落实的领导作用。股东会是公司的权力机构，股东按照出资比例和章程行使表决权，不得超出章程规定干涉企业日常经营。董事会发挥定战略、作决策、防风险的作用，推动集团总部授权放权与分批分类落实子企业董事会职权有机衔接，规范落实董事会向经理层授权制度。完善外部董事评价和激励约束机制，落实外部董事知情权、表决权、监督权、建议权。经理层发挥谋经营、抓落实、强管理的作用，全面推进任期制和契约化管理。

02 健全市场化经营体制机制

持续推进“三项制度改革”，完善市场化选人用人机制，依托城投战略定位和业务板块特点及对关键人才需求，持续优化人才引进及队伍建设机制、人才培养机制，重点关注紧缺人才的引进和培养。打通员工发展晋升通道，优化工资总额决定机制，健全和完善激励约束机制，进一步激发员工工作积极性和创造力。

路径四

以财报挖潜为补充，改善财务指标

深度分析现有财务报表数据，从中识别未被充分利用的资源（资产）、可以优化的成本结构、潜在的效率提升点、被忽视的收入机会或可以改善的现金流管理等，并针对性地采取措施，优化关键财务指标。 与此同时，在严格遵守会计准则的前提下，充分利用会计准则赋予的判断空间、政策选择权和估计方法，在合法合规的框架内，对财对涉及资产减值、收入确认、折旧摊销、费用资本化、预计负债、金融工具计量、存货计价等关键领域进行优化调整，以改善特定财务指标果。