二十届四中全会于2025年10月20日至23日在北京胜利举行，会议审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》为中国未来五年的发展绘制了清晰蓝图。在二十届四中全会勾勒的“十五五”蓝图下，城投转型已成为关系地方经济发展与金融稳定的一盘大棋。这不仅是化解债务风险的关键举措，更是重塑中国城镇化发展动力的重要一环。四中全会为我国“十五五”时期的发展定下了基调，其中多项要求直接关系到城投的发展与未来。

一、高质量发展与科技自立自强

全会提出，加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇，统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点，不断催生新质生产力。要加强原始创新和关键核心技术攻关，推动科技创新和产业创新深度融合，一体推进教育科技人才发展，深入推进数字中国建设。

“十五五”时期将坚持高质量发展作为核心主题，并强调科技自立自强，这意味着城投过去依赖土地财政和基础设施投资的粗放模式难以为继，必须向提升内涵、创新驱动的方向转变。

其一，强化科技创新。城投应紧密围绕新能源、新材料、数字经济等战略性新兴产业，以及智慧城市、绿色建筑等城投业务升级领域，精准筛选如人工智能、区块链、新材料等具有前瞻性和颠覆性的技术方向，突破关键技术，深化产学研合作，为技术创新奠定坚实基础。

其二，强化数字赋能。首先，城投应将自身在城市建设和运营中积累的数据，转化为新的生产要素。其次，城投应积极推进交通、管廊、供水供热等基础设施智能化改造，打造并积极推动智慧应用场景落地，提升运营效率与公共服务水平，并为新技术、新产品的验证和迭代提供“试验场”。同时强化数据安全防护，确保技术落地与创新可持续，形成“数据-场景-安全”三位一体发展模式。

二、现代化产业体系构建，巩固实体经济根基

全会提出，建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。要优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，促进服务业优质高效发展，构建现代化基础设施体系。

二十届四中全会为城投构建现代化产业体系描绘了清晰路径。在坚守服务城市发展使命的同时，更加突出市场化运作、创新驱动和内涵式增长，目标是让城投真正成为地方经济高质量发展的有力支撑。构建现代化产业体系，对城投而言，意味着要从过去的“城市建设主力”转向未来的“城市产业生态的构建者和服务者”，从传统的融资平台转向市场化城市运营服务商和产业赋能者。在业务布局方面，需坚持智能化、绿色化、融合化方向，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，推动业务从单一基建向 “城市运营+产业投资”的双轮驱动转型。

四中全会明确提出把发展经济的着力点放在实体经济上，加快建设以先进制造业为骨干的现代化产业体系。

对于城投而言，其一，应超越或逐渐告别“代建+土地”的传统运作模式，其新业务探索必须与地方的产业规划同频共振。业务重心需要从传统的“铁公基”（铁路、公路、基础设施建设），转向支持智能制造、新能源、数字经济等战略性新兴产业，为地方经济培育新的增长点。

其二，做强城市综合运营，深度参与或布局智慧城市、综合能源、生态环保等有稳定现金流的业务。致力于打造“数字+”城投生态系统，将服务延伸到数字基建、文商旅等多个场景。

其三，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，需要城投参与产业园区规划、建设及运营，为先进制造业提供发展空间和配套服务。这方面可以考虑联合高校、科研院所和企业共建研发平台，强化企业创新主体地位，促进创新成果加速产业化。

其四，做优产业投资与孵化。通过设立专项产业基金或直接投资，切入本地有优势的产业赛道，可以围绕龙头企业“强链、补链、延链”，尤其聚焦绿色建材、低空经济、供应链金融等前沿领域，大力培育战略性新兴产业，并前瞻布局未来产业。

其五，推动“数智绿”转型，将人工智能、数字孪生等技术融入产业核心，同时将绿色低碳理念贯穿项目全生命周期，积极参与光伏发电、储能电站、绿色制造等领域的投资与运营。

三、深入推进以人为本的新型城镇化

全会提出，要增强区域发展协调性，促进区域联动发展，优化国土空间发展格局，深入推进以人为本的新型城镇化，加强海洋开发利用保护。

“深入推进以人为本的新型城镇化”被再次强调，这意味着城投作为城市建设的主力军，其业务需要更多聚焦于城市更新、完善社区功能、提升公共服务等存量提质增效的领域，从“造城”向“营城”转变。

其一，创新产城融合的商业模式。在多元化转型的背景下如何做到聚焦主责主业，精准产业定位显得尤为重要。这就需要各地城投应结合地方资源禀赋和产业基础，明确主导产业发展方向。

其二，深化以人为本的社区营造。城投的角色不应止于“交钥匙”，应将城市文化基因和社群活动融入社区治理。可以考虑联合物业、街道，定期举办邻里节、文化讲座、便民市集等活动，并利用架空层等空间打造儿童游乐、老人休憩的公共空间，从物理层面促进邻里交往，构建温暖和谐的社区生态。

其三，拥抱绿色智慧的城市更新。在城市更新项目中，要前瞻性地将绿色、低碳、智慧理念融入顶层设计。同时积极应用数字孪生、物联网等技术，提升城市基础设施的智能化管理和应急响应能力。

其四，对于“园区类”城投而言，首先不再仅仅是简单的标准化厂房的投资建设者，而是要建设满足企业研发、中试、生产等多功能需求的高标准产业空间，转变为专业贴心的产业孵化和服务载体。其次，要成为产业生态的构建者，通过引入技术转移、知识产权、金融服务等平台，为入园企业提供人才招聘、政策对接等专业服务，真正做到“引得来、留得住、发展好”。

四、加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴

全会提出，加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国。要提升农业综合生产能力和质量效益，推进宜居宜业和美乡村建设，提高强农惠农富农政策效能。

在二十届四中全会精神的指引下，城投服务乡村振兴，既是履行政治和社会责任的要求，也是实现自身市场化转型、培育新增长点的历史性机遇，尤其是对于区县级城投而言。关键在于是否能够找准定位、创新模式和提升能力，最终在广袤的乡村土地上，写下属于自己的转型发展新篇章。在这个政策背景之下，城投应逐步向“乡村振兴的综合服务商和产业赋能者”转变，在服务国家战略中重塑自身的业务模式和核心竞争力。

其一，四中全会强调了“优化区域经济布局，促进区域协调发展”和“促进城乡融合发展”。城投应积极融入区域重大战略，在地方政府的统一部署下，参与构建城乡融合的现代化体系。诸如可以参与县域商业网络建设、农产品流通骨干网络等项目的投资与运营。

其二，产业振兴是乡村振兴的重中之重。城投可以依托自身资源和优势，在以下几个关键领域精准发力。参与高标准农田建设，承担土地整治、水利配套等工程，并将业务延伸至农田管护、智慧农业设施运营等领域，助力农业现代化与产业融合；围绕全会提出的“科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业”，城投通过产业基金或直接投资，切入农产品精深加工、冷链物流、品牌营销等高附加值环节，投资布局农业全产业链；培育乡村新业态，推动农业与文旅、康养、教育等产业深度融合，打造具有地方特色的乡村旅游产品和文创品牌；参与乡村建设行动，实施乡村基础设施提质工程，积极参与农村道路、供水保障、污水处理、垃圾分类、电网升级和数字乡村等项目建设，逐步提高“农村基础设施完备度”。

五、进一步深化国资国企改革，健全企业现代公司治理

全会提出，推进国有经济布局优化和结构调整，进一步深化国资国企改革，健全中国特色国有企业现代公司治理和市场化经营机制，完善国有资产管理监督体制，加强出资人监管，更好守护好、发展好全体人民的共同财富。

四中全会下背景下的国资国企改革，其核心方向可以概括为：以更高站位落实党对国资国企工作的重大部署，通过提升核心竞争力和增强核心功能、优化国有资本布局和深化合作与改革，坚定不移地推动国有资本和国有企业做强做优做大。

今年是国资国企改革深化提升行动的收官之年，各地城投应系统总结两轮三年行动取得成绩和尚存不足，在高质量完成国有企业深化改革提升行动基础上，面向“十五五”，前瞻思考、主动谋划和启动新一轮国企深化改革。涵盖法人治理体系、组织管控模式、风险防控机制以及内生动力增强等多个关键领域，通过多角度、全方位、深层次的制度创新与能力提升，塑造更具活力、更富效率、更可持续的国企有机生命体，为服务国家战略和现代化经济体系建设提供坚实支撑。

六、强化风险防控与安全保障，筑牢底线思维

四中全会三次强调“统筹发展和安全，积极稳妥化解地方政府债务风险”，这也是延续三中全会所搭建的债务管理制度性框架，进一步推进落实具体举措。“统筹国内国际两个大局，统筹发展和安全”；“坚持有效市场和有为政府相结合，坚持统筹发展和安全”；“推动全体人民共同富裕迈出坚实步伐，更好统筹发展和安全”。

存量债务化解是关乎城投“十五五”生死存亡的大事，也是城投需要在下一个五年规划中首要解决的问题。历史遗留的债务包袱是转型中最沉重的负担，需要通过与政府协商、债务重组、资产变现等方式平稳有序地处理。坚持在发展中化债，继续以“借新还旧”为主拉长债务期限、优化债务结构，以期在更长周期的发展中解决债务问题。

城投转型才是化解和控制地方政府隐性债务的根本之策，而转型成功的关键在于破解资金难题，核心是做到从“借新还旧”到“以丰补歉”。

其一，全力高效盘活现有存量资产（如闲置房产、停车场、广告位等），这是当前最重要的任务之一。将其转化为能够产生稳定现金流的优质资产，这是短期化解存量债务、支撑新发展的重要方式。

其二，强化外部合作，推行“混改”或积极吸引社会资本，在新建项目中，规范运用政府和社会资本合作机制，或与行业龙头企业组建合资公司，共担风险、共享收益。

其三，创新投融资模式，用活各类金融工具。随着国家对地方政府隐性债务的严格管控，城投也必须建立可持续的城市建设投融资模式。善用政策性金融、专项债券、REITS等各类工具，为符合条件的项目争取低成本资金。

七、结语

在“十五五”规划的新起点上，城投肩负着连接国家战略与地方实践、统筹发展与安全的历史使命。作为推动区域经济高质量发展的核心引擎，未来的城投将不再是单纯的地方政府“钱袋子”，他正从传统的城市投融资平台，逐步转型为城市高质量发展的运营者、地方产业生态的构建者和民生福祉的守护者。

二十届四中全会为“十五五”时期城投的转型提供了清晰的顶层设计和强大的外部动力。转型之路虽充满挑战，但这亦是城投摆脱传统路径依赖，实现高质量发展的历史机遇。接下来，城投需以四中全会精神为指引，强化“四个思维”，即战略思维、资本思维、创新思维和底线思维，在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，书写属于城投人的时代答卷。