日前，市财政局12楼的联审会议室里灯火长明，来自市、县、区的财政干部正围着屏幕逐条核对项目预算，键盘敲击声与讨论声交织在一起，现场气氛热烈。

作为浙江省零基预算改革三个试点设区市之一，湖州以人民政府关于全面推进零基预算改革的实施意见为总纲领，串联“三张清单”“内外联审”“五级保障”等系列制度创新，通过系统化梳理、精细化编制、标准化评审、分级化保障、刚性化约束的“五化协同”改革，打破传统预算“基数+增长”的路径依赖，构建起“零基+绩效”的现代预算管理新模式，为地方财政改革提供了可复制、可推广的实践样本。

三张清单筑牢改革“基础盘”

“零基预算不是简单推倒重来，而是要先厘清‘该花什么钱、该保什么事’，这是改革的基础底盘。”湖州市财政局副局长徐慧介绍，通过“公共服务、专项资金、政府投资”三张清单梳理形成市级政策梳理图谱，将近1300条政策条款分类标注。这正是湖州全面清理政策项目的直观成果。

改革之初，湖州就聚焦支出政策、项目、标准三大核心要素，在全市展开了一场“地毯式”的政策清理。在湖州市市场监督管理局财务办公室，财务处处长潘艳正和同事们核对绿化养护的最新标准，电脑屏幕上，重点区域与外围区域的管养标准、人员配置、机械使用频次一目了然。“以前不管人流多少，绿化养护都是一个标准，现在按人流量分级管控，重点区域保质量，外围区域提效率，仅该项支出就下降了15.5%。”潘艳随手点开一个公厕管理的实时数据页面，人流监测曲线与保洁人员排班表精准匹配，“我们借鉴‘潮汐公厕’理念，根据人流高峰动态调整保洁力量，既保证了服务质量，又降低了30%的人工成本。”

分类编制“三张清单”是湖州厘清支出边界的关键举措。在南浔区司法局的招标现场，工作人员正在核对法律顾问服务的中标结果。“以前每个部门单独聘请法律顾问，一年花费少则2万元，多则5万元；现在依据公共服务项目清单，由司法局集中招标，把党群部门的需求打包整合，每年能省100万—200万元财政资金。”南浔区财政局副局长顾靓介绍，这正是公共服务项目清单落地的具体成效。

专项资金支持项目清单则围绕湖州市“1366”现代化产业体系，将“小散碎”的政策整合优化，统筹压减资金1.6亿元；政府投资项目清单中，长三角一体化南太湖新区产业园区基础设施更新改造项目，通过削减非必要功能，将送审概算30.1亿元核减至27.9亿元，净核减2.2亿元，严守“不超财力安排项目”的底线。

支出标准体系的构建让预算编制有了“硬标尺”。湖州按照“共享一批、评估一批、新建一批”的路径，累计建成覆盖行政运行、民生保障等5大领域90余项支出标准，全部纳入支出标准库统一管理，实现市、区县共享、共建、共用。配套出台预算项目支出标准管理办法，系统构建了支出标准的分类体系、制定程序和动态调整机制，明确将支出标准作为测算的上限、不得超标准编制预算，要求每年支出标准更新率不低于10%，为全市支出标准建设与应用提供了统一的制度规范和操作指引，持续推动支出标准体系更加科学、规范、有效。

在市财政局政法处办公室，年轻干部们正根据130多家单位的建筑面积情况重新核算物业费标准。“以前按用房和人员核算，标准模糊且易滋生分歧，现在统一按建筑面积测算，67.2元/平方米/年的基础标准加功能系数调整，既透明又公平。”市财政局政法处乌昌鹏指着测算表说，依托新建标准，2026年物业支出全口径平均压减20%，既符合湖州市过紧日子负面清单要求，又保障了单位正常运转。

“预算改革的核心是‘先谋事再排钱’，但谁来谋、怎么谋，是最大的难点。”湖州市人大常委会主要领导在零基预算改革研讨会上建议，财政部门要与其他部门形成良性互动，在压减支出的同时，充分考虑部门诉求，调动干事积极性，不能让部门觉得“多干多花钱、少干少麻烦”，要通过机制设计实现财政管控与部门积极性的平衡。

内外联审拧紧预算“水龙头”

“零基预算的核心是‘编得准、审得严’，我们通过创新审核机制，让每一笔预算都经得起检验。”湖州市财政局预算局局长陈云菲的话音刚落，联审会议室的大屏幕就切换到联审流程界面——处室初审、专家评审、集体联审，三个环节环环相扣，每个项目的政策依据、绩效目标、测算明细都清晰可查。

统筹推进的全域联审机制，通过市财政协调区、县财政，对跨区域、跨层级同类项目统一筛查、集中审核，让政策标准实现了“全市一盘棋”。在三县两区财政部门的联审现场，工作人员正逐一条线核对支出标准，“农业领域的补助标准要统一，不能出现区县之间‘同项不同标’的情况。”市级财政联审牵头人强调。改革前，这种“同项不同标”的情况一度成为预算单位与财政部门“谈判”的重要“筹码”。顾靓告诉记者：“以前部门预算单位在争取财政资金时，会主动问询湖州市域内其他区域的标准，若高于区财政局出具的标准，就会拿着这个标准跟我们‘谈判’。现在市级统一牵头联审， 统一支出标准，部门的‘谈判筹码’没了，预算编制也更规范透明。”

审核过程中，“四个一律”底线被严格执行——对无明确依据的一律不安排，到期低效的一律取消，有压减空间的一律“就低不就高”，目标相似的一律整合，这一刚性要求被写入湖州市过紧日子负面清单，从制度上拦截不合规支出。

在预算审核现场，相关负责人正在解释案件侦破相关预算的测算依据。“毛发检测、环境检测等项目的数量存在不确定性，我们参考了近3年的案件数据和治安形态分析，既保证了工作需要，又没有铺张浪费。”湖州市公安局财务科科长高忠琴解释测算依据后，联审小组逐一核实数据，最终在保障重点工作的前提下，合理压减了非刚性支出。

谈及预算编审环节的难点，上述市人大常委会主要领导建议，要进一步完善“谋事”机制，明确部门与财政的职责边界，不能让财政部门单打独斗，要形成“部门谋事、财政核资、人大监督”的闭环，让预算编制既有刚性约束，又有灵活适配的空间。

五级保障守住用钱“安全阀”

“预算编制得再好，没有刚性约束也会走样。”陈云菲介绍，湖州构建“五级保障排序”体系，按“必要性+轻重缓急”划分支出层级，通过“分级定序、动态适配、全域统筹”机制，实现财政资金向核心领域精准集聚，筑牢财力紧平衡下的预算保障底线。

陈云菲详细介绍了五级保障体系的具体内容：一级保障“小三保”，核心保障工资福利、基本民生、基本运转，守住财政运行“底线不破”；二级保障“准三保”，覆盖除基本民生外的拓展民生支出、预备费、垂管单位人员经费、高校及垂直人员保障经费等，确保民生服务“不缺位”；三级保障“政府履约”，重点保障债务还本付息、对外援助、产业政策兑现等刚性履约事项，维护政府信用“不违约”；四级保障“政府投资”，支持政府投资项目、PPP项目等重大建设事项，按“已完工、在建、储备”分类管控，确保重点项目支持“不断档”；五级保障“政府履职”，涵盖部门一般事业发展支出，实行从严控制、按需统筹，严控非刚性支出。

在具体运行中，湖州遵循“量入为出、动态平衡”原则，建立“部门初排—财政校准—综合定档”机制。优先保障一至三级支出后，再统筹安排四、五级支出；各级次内实行分档排序，其中五级项目按“五级一档30%、五级二档30%、五级三档40%”的资金量比例定档，优先保障高档次项目。

若出现财力缺口，按“先五后四、先档后级”顺序逐级、逐档收回资金；低优先级项目已支出的，从部门前一档次或前一级次支出中抵扣，抵扣后资金未经市委、市政府主要领导批示一律不予追加。针对突发事件等特殊情况，还建立了应急预案提档审批通道，若审批通过，可从重点或次重点项目资金中调剂保障，确保刚性需求不缺位。

这场以“零”为起点的预算管理革命，正在湖州悄然改变着财政资金的配置逻辑和使用效能。预算编制从“基数+增长”转向“零基+绩效”，资金布局从“分散配置”转向“精准集聚”，财政角色从“账房先生”转向“经营管家”。

本文来源：《中国财经报》2025年12月27日第4版