引言 

2026年3月5日，十四届全国人大四次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李强向大会作政府工作报告。该报告既是对2025年及“十四五”时期工作的全面回顾，也明确了“十五五”时期主要目标和2026年经济社会发展总体要求与重点任务，涵盖经济增长、财政货币政策、新质生产力培育、扩大内需、民生保障、绿色发展、风险防控等多个核心领域。值得关注的是，报告在地方国资国企和城建投融资体制改革，以及城投转型方面亦重点提及，为相关领域发展指明了方向。

经笔者梳理，报告中相关“国资国企改革、政府融资平台转型和隐性债务化解”等方面的核心表述如下表所示：

一年一度的政府工作报告既是区域经济社会发展的“总纲领”，也是地方城投类国企转型的“指南针”。地方城投需深度嵌入区域发展大局，其战略方向、业务布局、运营模式应与政策导向同频共振。立足2026年政府工作报告释放的政策信号，笔者认为：报告已为地方城投类国企指明最终发展出路，即进一步要求其加速告别“政府融资工具”，实现身份和角色转变，使其成为地方基础设施建设的主力军、国有资产运营的主载体，以及民生保障的重要支撑力量。一个不可逆转的发展趋势是：低效平台会加速被清退，打造和具备“造血”能力才是未来城投安身立命的根本。

基于此，2026年，地方城投必须思考一个问题，就是如何跳出传统“重融资、重建设、轻运营、轻效益”的路径依赖，紧扣稳增长、防风险、促改革、惠民生、绿色化、数字化等核心要求，在服务地方高质量发展中实现自身的迭代升级与价值重塑。

一、坚守服务本位，锚定转型根基

政府工作报告始终将稳增长、惠民生、补短板作为核心任务，为地方城投明确了“服务地方、赋能发展”的转型根基。过去，地方城投多以政府指令性项目建设为核心，承担城市道路、管网、保障房等基础设施投融资与建设职能，是城市发展的“建设者”。2026年相关政策将会进一步强调“有效投资精准发力”“城市功能品质提升”“民生保障持续加码”，这就要求地方城投需要从“单纯建项目”向“全周期管项目、优服务”的升级跃迁。

一方面，聚焦区域重点领域补短板，围绕老旧小区改造、城市更新、市政配套升级、乡村基础设施建设等政策导向项目，精准布局、高效落地，以优质基建供给夯实城市发展底盘；另一方面，立足民生需求延伸服务链条，将保障房运营、公共停车场管理、社区服务配套等纳入业务范畴，让城投项目从“建成”转向“用好”，真正实现“建管并重、服务为民”，在履行社会责任中筑牢转型根基。

二、严守风险底线，筑牢安全防线

防范化解地方政府债务风险是政府工作报告反复强调的重点，更是地方城投转型必须守住的“生命线”。“化债”应是绝大多数城投2026年的头等大事。长期以来，地方城投多依托政府信用开展融资，不断增加的债务规模与偿债压力已成为制约其生存与发展的关键瓶颈。2026年政府工作报告关于地方政府隐性债务的表述明确“严控隐性债务增量、稳妥化解存量”“健全债务风险防控长效机制”“构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，结合3月5日发布的财政配套方案，更是为城投化债提供了“现成路线图”，倒逼地方城投彻底告别“依赖政府信用、粗放融资扩张”的旧模式，转向“合规融资、精准控债、良性循环”的新路径。地方城投在当前形势下，应聚焦并扎实推进以下三大化债举措，以确保短期化债任务的精准落地。

（一）科学谋划债务置换路径，积极争取政策资金支持

建议精准对接地方政府专项债、存量债务置换额度与新型政策性金融工具三类资金。首先，在争取专项债资金支持方面，应充分利用2026年4.4万亿地方政府专项债政策红利，重点用于置换隐性债务及清偿政府欠款。申报前提需严格把控项目合规性，确保项目不在专项债负面清单之列，且具备稳定的现金流收益能力。其次，利用政策稳妥推进存量债务的合理置换。依托今年的2万亿政府存量债务置换额度，着力置换高票面利率债务，以实质性降低利息支出与还款压力。操作核心在于确保相关债务已纳入地方化债清单，且各项手续完备。最后是新型政策性金融工具的积极争取与使用。2026年，由国开行等计划发行的新型政策性金融工具规模提升至8000亿元，建议地方城投重点围绕“两重”建设项目，积极争取以更多解决项目投资建设的资本金难题，从一定程度上缓解整体现金流紧张的状况。

（二）认清行业退出节奏，加速推进平台转型

面对2026年地方融资平台退出加速的严峻形势，各地城投应结合自身现状与政策要求分类施策，求真务实加快推进自身退出和转型发展工作。尤其对于仅承担融资职能，无实体业务且对地方政府高度依赖的城投主体，应放弃“等靠要”的惯性思维，立即配合政府进行清算或合并处置，避免拖延风险。

（三）严守化债红线，强化全流程风险管控

化债工作必须将政府工作报告中的“过紧日子”作为硬性要求，严禁新增隐性债务，确保经营行为在红线之内。任何情况下，城投公司均不得为政府行为兜底，严禁通过“名股实债”等方式变相融资，不得利用特许经营、政府购买服务等渠道违规举债。同时，城投公司需全面强化预算约束与现金流管理，将风险防控体系深度嵌入项目投资、建设及运营的全生命周期，以稳健的经营风格筑牢风险防线。

三、强化项目谋划，夯实转型底座

项目是地方城投生存发展的核心载体，更是落实政府工作报告部署、承接有效投资的关键抓手。2026年是“十五五”开局之年，地方城投需将项目谋划摆在转型发展的首要位置，构建“谋、储、建、管”全链条项目管理体系，破解“有资金无项目、有项目无效益”的难题。

（一）立足政策导向精准谋划项目

重点聚焦政府工作报告划定的“三大项目库”，抢抓发展机遇，推动城投业务高质量发展。

一是聚焦城市更新，从增量建设转为存量盘活，构建可持续运营模式。目前政策导向明确推动城市更新从“拆改并举”向“存量盘活提质”转型，报告定调“高质量推进城市更新”，在这方面，2026年地方城投需聚焦三大核心发力方向。其一，深化存量资产盘活，鼓励收购存量商品房转化为保障性住房，盘活闲置商业办公用房、老旧厂房，改造为创新产业社区、文旅融合项目，依托存量土地房产灵活过渡期政策，有效降低运营成本；其二，老旧小区与城中村改造升级，摒弃单一的环境整治模式，配套完善养老服务、托育设施、新能源充电桩等民生配套，依托物业服务、车位租赁等实现经营性收益；其三，筑牢城市生命线工程。燃气、给排水、热力供应及地下综合管廊建设等为财政重点保障的刚需项目，具备稳定现金流，同时助力提升城投信用评级。

二是聚焦乡村振兴，布局县域经济新赛道，释放发展潜力。县域经济成为城投转型发展的新赛道，乡村振兴领域政策与资金支持持续加码。2026年中央财政衔接推进乡村振兴补助资金调整为常态化帮扶资金，规模达1770亿元，这将为城投参与乡村建设提供坚实支撑。产业配套方面，布局农产品加工园、冷链物流园建设，通过厂房出租、产业服务实现盈利；和美乡村建设方面，参与农村公路新改建、村级寄递物流点建设及农文旅融合项目打造，涵盖乡村民宿、田园综合体等，具备投入小、见效快、财政补贴加持的优势；同时，积极参与以工代赈乡村建设项目，吸纳当地群众就业，既便于获取财政补贴，又能彰显企业社会责任，提升社会形象。

三是聚焦新型城镇化，深耕县城与都市圈两大主战场，拓展发展空间。新型城镇化以县城补短板、都市圈建设为核心抓手，为地方城投提供广阔发展机遇。区县领域，聚焦基础设施与公共服务短板补齐，重点推进医院、学校、污水处理等项目建设，推动城投向“县域综合服务商”转型，长期承接县域民生与基建项目，实现稳健发展；都市圈领域，紧扣现代化都市圈建设、轨道交通及互联互通基础设施建设等重点，抢抓超长期特别国债支持机遇，布局体量较大、收益稳定的优质项目；农业转移人口市民化领域，推动符合条件群体纳入住房保障体系，城投公司可参与公共租赁住房、保障性租赁住房建设，依托政策补贴与租金收益实现双重效益。

（二）提升项目质量增效益

摒弃“重数量、轻质量”的传统思路，强化项目前期论证，科学测算投资规模、收益预期、偿债能力，优先布局经营性、准经营性项目，推动公益类项目与经营性项目联动搭配，实现项目自身现金流平衡。

（三）规范项目管理提效率

建立全生命周期项目管理机制，强化投资管控、进度管控、质量管控，杜绝低效投资、重复建设，以高质量项目支撑地方城投可持续发展。

四、拓宽资金渠道，激活资金动能

今年的政府工作报告中，多次提及“扩大有效投资”“金融机构加力支持”“防范债务风险”等字眼，政策对地方城投资金筹措带来利好的同时，也给城投的融资管理工作提出更高要求。根据2026年政府工作报告及预算草案，‌2026年全国一般公共预算支出规模将首次突破30万亿，同时赤字率拟按4%左右安排‌。从数据来看，‌‌2026年国家托底经济的政策力度比往年更大，可以预计今年的融资环境也将变得相对宽松，但并不意味着“大水漫灌”和“胡乱花钱”。对城投来说，提高融资政策的敏感性以及吃透政策要求是拓宽资金渠道，争取到更多资金的制胜法宝。2026年，地方城投需打破单一融资依赖，进一步构建“政策资金+市场化融资+产业资本”多元融资体系，为转型发展注入充足资金动能。

（一）积极争取政策资金支持，精准对接三大核心资金来源

为抢抓政策机遇、拓宽融资渠道，城投类国企应主动对接国家宏观调控政策，精准聚焦三大核心资金来源，强化项目谋划与部门协同，切实提升资金争取质效，为企业高质量发展注入金融动能。

一是聚焦地方政府专项债券。今年政府工作报告明确，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，额度维持历史高位。地方专项债券作为城投企业传统核心融资工具，重点投向市政建设、新能源、新基建、城市更新、重大项目建设等领域，与城投主业高度契合。本年度专项债管理机制将迎来重要优化，继续完善自审自发试点范围，赋予地方更大的自主权限，同时简化发债审批流程，压缩上报层级，资金投放效率将显著提升。

另外，抢抓专项债机遇，关键在于前置对接、提前布局，主动与发改、财政部门沟通衔接，将优质项目提前纳入专项债项目储备清单，规避清单固化后被动争取的困境；同时需务实开展项目包装，聚焦具备稳定收益的经营性项目，筑牢项目收益与融资自求平衡基础，确保符合专项债发行审核要求。

二是抢抓超长期特别国债红利，布局跨周期重大项目。今年的政府工作报告中，明确2026年超长期特别国债的为1.3万亿，该规模与去年持平。超长期特别国债作为长期低成本资金，重点支持“两重两新”建设，其中2500亿元定向支持消费品以旧换新，8000亿元重点投向“两重”建设领域。该类资金具有期限长、利率低、还款压力小的显著优势，适配城投企业都市圈轨道交通、县城基础设施补短板等跨周期重大基建项目布局。

争取超长期特别国债支持，需聚焦长期战略项目，提前编制完善规划方案与可行性研究报告，主动对接行业主管部门，推动项目纳入国家支持清单；此类资金竞争压力相对较小，成功争取即可锁定长期稳定现金流，为企业可持续发展筑牢根基。

三是用好中央预算内投资，攻坚民生领域易落地项目。政府工作报告明确，2026年拟安排中央预算内投资7550亿元。中央预算内投资聚焦民生保障、新质生产力培育、新型城镇化建设，具备无需偿还、申请便捷、落地高效等特点，重点倾斜城市基础设施生命线安全工程（燃气、给排水、地下管廊等）、老旧小区改造等民生项目。争取该类资金，需组建专项资金对接工作小组，指定专人紧盯发改、财政部门申报节点，精准把握申报窗口期，杜绝错失申报时机；同时优化项目包装逻辑，强化项目收益测算，依托物业费、租金、停车费等经营性收入构建稳定现金流，坚决规避纯公益、无收益类项目申报，防范资金申请失败与后续问责风险。

（二）创新市场化融资模式，拓宽融资渠道

依托优质资产与经营性项目，开展公司信用类债券发行、资产证券化（ABS）、基础设施公募REITs、数据资产ABS等市场化融资，逐步摆脱对政府信用的过度依赖；加强与商业银行、政策性银行、产业基金合作，探索银团贷款、供应链金融、项目融资等模式，拓宽融资渠道。

（三）优化融资结构，管控融资成本

统筹考虑融资期限、利率、还款方式，合理搭配长短期融资，压降高成本债务，严控融资规模与偿债压力，实现融资规模与经营能力、偿债能力相匹配，保障资金链安全稳定。

五、深化产业投资，培育盈利引擎

推动产业赋能、培育盈利板块是地方城投实现市场化转型的核心路径，也是响应今年政府工作报告中有关国资国企改革相关要求的关键举措。

报告明确要求城投“推动市场化转型”。笔者认为，2026年的城投转型已不是“选择题”，而是“生存题”，转型的内核逻辑就是打造“造血能力”，摆脱对政府的依赖。之前的政策早已明确了最后期限，即2027年6月末前要完成地方融资平台清零，屈指算来不到一年半的时间，所以转型刻不容缓。同时政府工作报告明确提出“做强做优做大国有资本”“推动产业高质量发展”“鼓励央企国企带头开放应用场景”，这为地方城投产业布局指明了方向。2026年地方城投需要更加主动布局产业投资，构建“基建+运营+产业”的多元业务格局。重点聚焦三大核心方向，培育可持续盈利引擎，构建稳定的现金流体系。

（一）深耕城市运营基本盘，筑牢稳定收益底座

推动业务模式由单一工程建设向全生命周期运营转型，摆脱代建费等一次性收益依赖，构建长期运营盈利体系。通过承接城市道路、桥梁、公园等市政设施运维获取管理服务费；运营保障性住房、人才公寓等载体，实现租金与物业费稳定回流；布局智慧停车、智慧城管等城市智慧化运营场景，依托数字化技术服务增值创收，契合数字经济发展趋势，提升运营效能与盈利水平。

（二）打造产业配套增长极，挖掘长期增值收益

转型为地方主导产业配套服务商，从园区建设向产业培育升级。在产业园区开发基础上，拓展厂房租赁、企业服务、融资对接等增值业务，获取多元服务收益；深度参与AI产业园、集成电路、航空航天等新兴产业与未来产业配套基建，绑定产业发展逻辑，分享产业成长红利，同步争取政策倾斜，实现更高质量的长期收益。

（三）筑牢民生服务稳定器，夯实信用与现金流根基

积极参与养老、托育、医疗等民生服务领域，依托政策支持获取稳定现金流，同时提升企业信用评级，优化融资环境。核心举措在于梳理经营性资产，将供水、物业、园区运营等具备现金流的业务组建独立子公司，实施市场化运作与独立核算；严控基建业务盲目扩张，聚焦优势盈利领域，剥离低效闲置资产，提升资产运营质量。严格对标“335指标”约束，确保非经营性资产及收入占比不超过30%、财政补贴占净利润比例不超过50%，保障企业健康可持续发展。

六、盘活存量资产，激发内生动力

盘活存量国有资产、推动市场化转型是政府工作报告赋予地方城投及政府融资平台的核心转型任务，也是这类主体破解发展困境、激活内生动力的关键抓手。在国资国企改革方面，政策明确提出“制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整”“盘活存量资产、扩大有效投资”“推动国有资本和国有企业做强做优做大”，直指地方城投“资产闲置、运营低效、市场化不足”的痛点。在地方政府隐性债务防控方面，同步强调“构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，为转型中的风险管控提供了遵循。而盘活存量资产本身也是城投落实化债、转型任务的重要抓手，通过资产激活可进一步夯实现金流，为市场化转型提供支撑。

2026年，地方城投需以资产盘活为突破口，打破“重建设、轻运营”的思维定式，全面梳理存量资产，对闲置厂房、低效土地、存量管网、文旅资源、停车场等资产进行分类整合、专业化运营，通过租赁、合作开发、资产证券化等多种创新或组合方式，将“沉睡资产”转化为“现金流资产”，提升资产回报率。在城建投融资领域，一方面是大量的存量国有资产的价值亟待发现和盘活利用，另一方面是经济下行压力下，对各地主政官员和城投负责人资产盘活和资本运作智慧和经验的考验。

七、拥抱绿色数字，拓宽未来赛道

绿色低碳发展、数字化转型是政府工作报告倡导的发展方向，也是地方城投提升核心竞争力、实现可持续发展的必由之路。政策强调“推动发展方式绿色转型”“加快数字化建设”，为地方城投转型注入新动能，赋予新角色。

在绿色发展方面，地方城投需将低碳理念贯穿项目建设、运营全流程，推广绿色建筑、海绵城市、清洁能源应用，布局污水处理、垃圾处理、生态修复等环保业务，助力区域“双碳”目标实现；在数字化转型方面，依托大数据、物联网、人工智能等技术，打造智慧市政、智慧园区、智慧社区、智慧工地、智慧城市，提升城市运营效率与服务水平，同时以数字化手段优化内部管理运营、精准管控风险，实现“管理数字化、运营智能化”。

结语 

地方城投类国企的转型，从来不是脱离政策的“单打独斗”，而是紧扣政府工作报告导向的“顺势而为”。

2026年，面对日趋严格的政策监管与转型发展挑战，城投行业风险防控被提至更高层级，监管力度持续收紧。行业需严守三条不可逾越的红线。一是严守新增隐性债务红线。监管将实施全流程穿透式核查，违规行为无处遁形，必须彻底摒弃侥幸心理。二是严守预算管理约束红线。城投项目须严格纳入政府预算全流程管理，坚决杜绝“先建后批”等违规建设程序，严禁财政资金挪用、挤占。三是严守合规运作与厉行节约红线。严格执行国家财经纪律，从严管控非必要、一般性支出，坚决遏制铺张浪费行为。响应政府“过紧日子”要求，城投公司需同步强化成本管控，优化资金配置效率，将有限资源聚焦主业与重点项目，切实提升资金使用效益。

在此背景下，2026年地方城投需坚守服务地方发展的初心，以项目谋划为载体、以资金融资为支撑、以产业投资为引擎、以风险防控为底线、以资产盘活为抓手、以市场化改革为动力、以绿色数字化为方向，彻底摆脱传统路径依赖，在服务区域高质量发展中找准定位、实现突破。唯有如此，地方城投才能真正成长为治理完善、经营稳健、效益优良、责任担当的现代化国企，为地方经济社会发展持续贡献城投力量。

文：许宏宇