“十五五”开局之年，《2026年政府工作报告》《十五五规划纲要》重磅定调，国有经济布局优化和结构调整跃升为新一轮国企改革“核心工程”，国有资本“三个集中”刚性要求倒逼城投公司加速转型。当前，多数城投深陷“业务散、资产杂、债务重、同质化”的发展困局，而战略性重组、专业化整合正是破局的“关键钥匙”。本文紧扣最新国资国企改革政策导向，深度剖析布局优化的政策密码，系统提出“十五五”城投公司整合重组的破局路径。

一、引言

2026年作为“十五五”规划开局之年，政策层面持续加码国有经济布局优化与结构调整，改革紧迫性与力度显著提升。《2026年政府工作报告》明确部署新一轮国资国企改革，要求制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整。与此同时，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》将国有资本布局优化作为深化国资国企改革的首要任务。国资委主任张玉卓在两会“部长通道”上明确表示，新一轮改革将重点在三个方面取得新突破，其中第一个突破就是在推动国有资本“三个集中”上取得突破”，并强调国有经济布局怎么优化、结构怎么调整主要是“三个集中”，尽可能把中央企业的资产集中到国民经济97个行业大类当中的20个重点行业里面，把中央企业88%以上的营业收入也集中到这20个行业里面。

地方层面也在加快部署，多个省份将 “重组整合” 明确列为新一轮国企改革的核心或重点工作，以落实中央关于国有经济布局优化和结构调整的要求。比如浙江省国资委在《全省国资国企“十五五”时期工作总体思路和2026年重点工作》中明确提出“推进企业重组整合”，推动同行业同领域企业横向整合，开展产业链上下游纵向整合，在科创投资、装备制造等领域整合组建一批高能级产业平台；《河南省政府工作报告》提出启动新一轮国资国企改革行动，持续推进国企战略性重组和专业化整合，加大战略性新兴产业、民生领域投资力度。

城投公司作为地方国有经济的重要载体，长期承担着城市基础设施建设、民生保障、产业支撑等重要职能，是落实国有资本布局优化的关键主体。但当前多数城投公司仍面临业务分散、资产杂乱、核心竞争力薄弱、内部同质化竞争突出、债务压力较大等突出问题，与新一轮国资国企改革要求和“十五五”高质量发展导向不相适配。在此背景下，如何以整合重组为抓手，推动国有资本布局优化升级，破解城投公司发展困境，成为“十五五”期间城投公司高质量发展的核心命题。

二、国有资本布局优化与结构调整的政策导向及核心要求

“十五五”开局之年，国有资本布局优化与结构调整的政策逻辑实现根本性升级，从“十四五”“解决有没有”向“十五五”“解决强不强”跨越，核心导向转向“功能强化、效能提升”。这一政策升级下，国有资本“三个集中”被赋予全新内涵，同时也对城投公司以整合重组推进国资布局优化提出了明确的新要求。

（一）国有资本“三个集中”新内涵：从战略指引到量化攻坚

国有资本“三个集中”是“十五五”时期优化国有经济布局的核心指引与根本遵循。在2026年全国两会“部长通道”上，国务院国资委主任张玉卓为此设定了清晰的量化攻坚目标：经过几年努力，将中央企业资产和88%以上的营业收入，尽可能集中到国民经济97个行业大类中的20个重点行业。这一量化目标，是此次改革最鲜明的特征，意味着非主业、非优势业务的剥离与退出将从弹性选择变为刚性考核。关于这20个重点行业，虽无官方完整名录，但结合“三个集中”的战略功能与当前国有资本布局，可以明确研判其核心范畴。这20个行业绝非简单罗列，而是紧紧围绕 “安全底线、民生基础、未来引擎” 三大核心功能展开的精密布局，旨在彻底改变国有经济“战线长、分布广但高端不足、低端较多”的局面。

虽然量化目标首先针对的是中央企业，但地方国企特别是城投公司必须主动对标，推动“三个集中”：向城市基础设施、公共服务等关键领域集中，强化城市运行保障功能；向民生保障、应急处置等公益性领域集中，践行国企公益使命；向新基建、新能源等前瞻性新兴产业集中，培育转型新动能，实现国有资本功能与城市发展需求同频共振。

（二）城投以整合重组推进国资布局优化的新要求

整合重组是城投公司落实国有资本“三个集中”、推进国资布局优化的核心抓手，“十五五”政策导向下，城投公司通过整合重组推进布局优化，不再是简单的“合并整合”，而是被赋予了更明确、更刚性的新要求。

一是坚守城市战略导向，杜绝“为整而整”。城投公司的整合重组必须服从城市功能定位和产业布局，紧扣地方发展战略，围绕城市基础设施建设、民生保障、产业升级等核心需求推进，确保整合重组的每一项举措都服务于国有资本布局优化，服务于城市高质量发展，避免盲目整合、重复建设，破解“小散弱”“同质化竞争”的痛点。

二是严控主责主业边界，摒弃盲目“多元”。严格落实政策对国企主责主业的刚性要求，核心主业控制在1-2个、重点主业不超过3个，通过整合重组剥离非主业、低效无效资产，推动资源向核心主业集聚；建立主业清单管理制度，严禁超出主业清单开展投资经营。

三是坚持市场化运作，强化协同效能。整合重组需摆脱行政化干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依托股权划转、资产置换、市场化并购等手段，推动资源高效配置；同时注重整合后的协同效应，推动业务、治理、文化、人才深度融合，实现从“物理合并”向“化学融合”转变，避免“合而不融、融而无效”。

三、“十五五”城投公司整合重组的破局路径

城投公司整合重组需以“突出主业、聚焦实业、做强产业”为核心，精准把握“横向整合（同业归并）、纵向整合（产业链延伸）、混合整合（跨界融合）”三个整合维度，围绕地方现代产业体系建设和自身功能定位，统筹推进重组整合各项工作，切实将整合成效转化为核心竞争力提升的实效。在实施路径上，构建向内优化 — 向外突破 — 深度融合” 三位一体"的重组整合模式。

（一）向内优化，以专业化整合筑牢转型根基

以地方政府高位统筹为引领，紧扣国有资本“三个集中”政策导向，聚焦“定位清晰、功能明确、主业聚焦、效能提升”核心目标，推进区域内同类国企系统性整合与集团内部精细化重构，彻底结束“小散弱”“各自为政”“重复建设”“同质化竞争”的局面，围绕战略布局产业、围绕产业布局企业、围绕企业配置资源，着力构建“一业一企一强”新格局，推动国有资本、资源、人才向主业企业、优势企业集中，为城投公司转型发展筑牢根基。

1. 区域层面整合：破解定位与功能乱象，筑牢整合基础

推动区域平台公司的整合重组，绝非简单的“合并同类项”，而是一场以战略为引领、以功能重塑为核心的系统性再造。其顶层设计必须紧密衔接地方发展总体战略与国有资本“三个集中”政策要求，对区域内平台公司的功能定位、资源禀赋与同质化竞争现状等进行通盘诊断，确保整合工作不偏离政策导向、不脱离地方实际。

一是科学核定平台数量。结合区域行政层级、经济体量、财政实力及资源承载力，审慎、刚性地控制平台企业总数，杜绝平台冗余、重复设立。例如，地级市设立3-5家综合性或专业化集团，区县级控制在2-3家，从源头上杜绝重复建设和资源内耗，实现资源集约化配置。

二是实施分类专业化整合。依据业务属性，对存量平台与相关资产资源进行精准分类、专业化整合，打造权责清晰、主业突出的市场化运营主体，彻底破解同质化竞争难题。主要整合场景、核心目标及业务归集范畴如下表所示。

三是刚性锁定主业与功能分类。整合后，必须立即、清晰地界定新主体的功能类别（公共服务类/市场竞争类/功能保障类）与主业边界。核心主业原则上不超过2个，重点主业总计不超过3个。通过清单式管理，彻底根除业务交叉、资源分散的顽疾，确保整合后的新主体战略清晰、权责明确、能力聚焦。

2. 集团内部优化：深化精细重构，提升运营效率

在区域层面完成分类整合、明确功能定位与主业边界的基础上，进一步聚焦城投集团内部精细化优化，以“精简高效、主业聚焦、盘活存量”为目标，对集团内部庞杂的业务和资产进行“外科手术式”重构，破解内部运营痛点、实现提质增效，推动整合重组成效落地生根。

一是搭建高效扁平化架构。构建“集团总部+专业化子公司”扁平化管理架构，紧扣“精简高效、权责清晰”核心原则，打破集团内部多层级、多链条的繁琐管理模式。集团总部聚焦战略决策、资源统筹、风险管控、投融资管理等核心职能，负责制定整体发展战略、调配优质资源、把控经营风险；各专业化子公司聚焦对应主业板块，专注于业务运营、市场拓展和效能提升，实现“专业人做专业事”。同时，严格压缩管理层级至三级以内，注销冗余子公司、分支机构及空壳公司，减少法人户数，破解“层级过多、决策滞后、运营低效”的痛点，降低管理成本，提升决策与执行效率，为集团高质量运营筑牢组织基础。

二是推进业务精准归核。严格践行“一企一业、一业一企”原则，紧扣国有资本“三个集中”导向，对集团内部现有业务进行全面梳理排查，重点推进同质化业务归并整合。一方面，将分散在各子公司、各板块的同类主业业务归集至对应专业化子公司，彻底消除内部重复建设和恶性竞争；另一方面，坚决剥离与核心主业无关的非主业业务，杜绝业务交叉、资源分散的顽疾，确保各子公司聚焦主业、深耕细作，持续强化核心业务竞争力。

三是开展资产分类处置。衔接业务归核要求与国有资本保值增值目标，对集团所有资产进行全面盘点、分类施策，建立“保留类、优化类、剥离类”三类资产管理台账，实现资产精细化管控。对保留类资产（与核心主业高度相关、运营高效、收益稳定的优质资产），强化专业化运营，提升资产利用效率和保值增值能力；对优化类资产（有发展潜力但目前运营效能不足、需培育提升的资产），通过转型升级、技术赋能、模式创新等方式，挖掘资产价值，推动其向核心主业靠拢；对剥离类资产（非主业、低效无效、闲置沉淀的资产），通过产权交易、混改退出等市场化方式有序处置，回收资金全部投向核心业务和重点新兴产业布局，实现资产盘活与资源优化配置。

（二）向外突破，以开放重组构建跨越式发展新生态

城投公司的转型不能仅限于内部优化，必须主动“向外突破”，将战略性重组作为获取关键资源、突破能力边界、融入更广产业生态的核心战略。这要求企业彻底打破地域与系统壁垒，以开放的姿态，通过一系列市场化、资本化运作，实现从“地方建设者”到“区域资源整合者与产业赋能者”的跃升。

1、深化股权合作

主动与产业链链主企业、中央企业、优势民营企业及地方国资开展多层次股权合作，是快速补齐短板的捷径。核心是以股权为纽带，引入战略投资者所带来的先进技术、管理范式、市场渠道与品牌信用。例如，在新能源、数字经济等领域，与行业龙头组建合资公司，可快速获得技术授权与项目经验；与央企合作，能借助其全国性网络与更高信用评级，拓展业务区域。此举旨在通过“与巨人同行”，规避自身从零探索的高风险与长周期。

2、推进并购重组

围绕公司确定的新兴主业或转型方向，主动策划并实施并购。这绝非盲目扩张，而是以获取“核心技术、关键资质、成熟团队、市场份额”中的至少一项为核心目标的精准出击。重点应瞄准在细分领域拥有独特优势但缺乏资本或场景的中小型科技企业、专业服务商或区域运营商。通过并购，城投可以快速构建起在智慧城市、环保科技、产业服务等领域的市场化运营能力，实现从“投资”到“投资+运营”的根本转变。

3、强化上市融资

将优质资产与资本市场对接，是实现价值发现、优化融资结构的关键。核心路径包括：推动子公司上市；培育符合条件的专业化业务板块（如水务、环保、智慧停车等）独立上市，建立规范治理机制，提升品牌价值和市场影响力，打造公众公司；发行基础设施公募REITs，将具备稳定现金流的基础设施资产打包上市，实现资产真实出售、风险隔离，并募集资金用于新项目建设，形成投资良性循环；灵活运用多种证券化工具，通过资产支持证券（ABS）、类REITs等盘活存量资产。

4、推动场景开放

以城市运营、民生服务、生态治理与产业发展等核心场景为战略依托，积极开放应用场景，与科技企业、高校及科研院所共建创新联合体与共性技术平台。通过“场景驱动、技术验证、产业孵化”的产学研用协同模式，将真实的城市需求与前沿科技创新深度对接，共同孵化新技术、新产品、新业态。此举不仅直接服务于新质生产力的培育，更能通过场景开放吸引并集聚优质产业资源，从而挖掘全新的业务增长点，拓展新的市场空间，最终将城投公司的场景优势转化为服务地方新兴产业集聚与未来产业布局的核心竞争力。

具体可开放场景包括但不限于：城市运营端的智慧市政运维、地下管廊智能监控、城市交通信号优化、公共停车场智慧管理、智慧城市指挥调度等场景；民生端的智慧医疗服务、智慧教育配套、社区综合服务等场景；生态端的水环境治理、固废资源化利用、生态修复等场景；产业端的产业园区智慧运营、工业互联网平台搭建、绿色低碳生产改造等场景。

（三）深度融合，超越“物理整合”实现“化学融合”

整合重组真正的成功，在于能否超越简单的“并表”，实现深层次的“化学融合”。这要求企业将重组后的“新主体”视为一个有机生命体，通过系统性的融合工程，打通血脉、重塑基因，最终实现“1+1>2”的价值创造。核心在于推动治理、业务、人才、文化、信息系统等体系的深度融合，释放全要素协同红利。

1、治理融合

核心是构建中国特色现代企业制度下权责清晰、制衡有效、执行高效的决策运营体系。其一，在整合融合元年，即要完成新公司章程、议事规则等顶层制度设计，以法律文件刚性界定党委、董事会、经理层等治理主体的权责边界与决策流程，将党的领导深度融入重大战略制定、关键人才选拔、重大风险防控等核心环节。其二，杜绝“多头决策”与“一言堂”乱象，通过设立整合协调委员会、建立常态化沟通机制、启用共同决策工具等，确保战略投资、重大资源配置等关键事项达成共识、协同推进。其三，强化董事会战略引领与风险管控双重职能，整合各方专业董事资源，充分发挥其专业优势，让董事会真正成为公司高质量发展的“战略导航仪”与“风险防火墙”。

2、业务融合

业务融合的目标是打破重组前各业务板块间的“部门墙”与“数据孤岛”，不是简单拼盘，而是基于市场需求与战略导向的流程再造与价值链重塑。第一，将分散的同类业务（如多个区域的供水、物业）进行标准化、集约化运营，降本增效。第二，打通“投资-建设-运营-服务”全链条，形成闭环，提升客户体验与资产收益。第三，板块协调，促使不同业务板块相互赋能，比如如园区开发为产业投资提供空间，产业数据反哺智慧城市运营等，孵化新商业模式。

3、人才融合

人才是融合成果的最终承载者与价值创造者。融合初期，必须公平、审慎地完成组织架构与人员定岗，优化人员配置，实现人岗相适、人尽其才，对整合后的员工开展针对性培训，提升专业能力与协同意识。建立公开的内部人才市场机制。更重要的是，要快速搭建统一的人才发展与激励平台：建立公开的内部人才市场机制；设计跨越原组织的项目组、导师制，加速团队磨合；建立以价值贡献为导向、统一标准的薪酬绩效与长效激励体系，并打通全公司的职业发展通道，让人才在新平台上看到清晰未来，从而激发“二次创业”的激情与创造力。

4、数字融合

在数字化时代，没有信息系统的深度融合，业务与管理融合就缺乏根基。必须制定统一的数字化转型蓝图，优先推动核心管理系统（如ERP、OA、CRM）与数据平台的整合与新建，实现数据同源、流程在线。这不仅是技术的统一，更是管理语言和运营节奏的统一，为实时监控、智能分析和科学决策提供可能，是确保庞大新机体协调运作的“神经系统”。

5、文化融合

文化融合是最柔软也最坚韧的工程，决定整合能否获得深层认同。要避免“强压式”的文化替代，倡导在尊重历史的基础上，共塑未来。首先，需系统梳理并尊重各方原有的优秀文化基因，共同提炼、宣贯代表新公司使命、愿景、核心价值观的文化理念体系。其次，设计丰富载体持续传播，尤其要发挥领导层的言行垂范与关键事件的象征作用。最后，建立包容、透明的沟通机制，及时疏导整合中的焦虑与抵触，将文化理念融入制度流程，让员工在体验中感知、在行动中内化，实现从“我们”和“他们”到“咱们”的根本转变。

四、小结

“十五五”时期，新一轮国资国企改革纵深推进，国有资本布局优化提速，城投公司整合重组将迈入常态化、规范化阶段。面对机遇与挑战，城投需顺应改革趋势，以整合重组为抓手，聚焦主业、优化配置、强化协同、严控风险，稳步推进市场化转型。未来，城投公司需强化市场化思维，完善整合重组路径，推动整合从“规模扩张”转向“质量提升”、从“物理整合”深化为“化学融合”；依托资源优势布局前瞻性新兴产业，培育新质生产力，提升核心竞争力与可持续发展能力。