《2026年地方政府工作报告》延续中央经济工作会议政策，提出“加大金融、财政支持力度,优化债务重组和置换办法,多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险, 分类有序推动改革转型”，标志着我国债务化解攻坚战的重心已正式由隐性债务领域，转变为城投企业经营性债务领域。历经多年隐性债务置换工作推进，隐性债务风险得到有效缓释，但城投企业经营性债务积累的风险逐步凸显，已成为掣肘区域经济健康运行、影响国资国企改革深化成效、甚至可能引发区域性金融风险的突出矛盾与关键变量。城投公司需主动作为，深入探索经营性债务的有效化解路径，构建科学合理、协同发力的化债模式，破解经营性债务困境，实现良性发展。本文梳理2026年债务化解核心政策，简化拆解四大纾困手段。

一、地方政府债务风险化解最新政策导向

结合《2026年政府工作报告》（以下简称《政府工作报告》）及《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《预算草案报告》）等核心文件精神，2026年地方政府债务风险化解政策导向凸显“巩固成果、重心深化、标本兼治”三大鲜明特征，标志着我国化债工作正式从“总体纾困”迈入“精准攻坚”的新阶段。两份报告中关于地方债务管理的具体表述详见下。

（一）延续“遏增量、化存量”政策基调，巩固化债成果

“遏增量、化存量”是我国地方政府债务风险防控的长期核心基调，《政府工作报告》与《预算草案报告》均明确延续这一政策导向，既立足过往化债成效巩固，又聚焦当前风险防控重点，实现“化存量”与“遏增量”双向发力、协同推进，为债务风险长效防控筑牢基础。“化存量”方面，坚持省负总责、市县尽全力化债，用足用好各类支持政策，加快化解存量隐性债务；同时要严防虚假化债、违规化债，杜绝通过“纸面化债”“虚假整改”等方式掩盖债务风险，确保化债成效真实可检验。“遏增量”方面，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律，保持零容忍高压监管态势，加强动态监测、核查评估，对违规举债行为终身问责、倒查责任。

2023年7月24日中央政治局会议提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。新一轮化债工作全面展开。此后，以国办35号文为总纲领的一揽子化债政策陆续出台。国办35号文对地方国企及对应融资政策进行分类管理，严控债务规模新增，对12个高风险重点省份给予化债政策同时，配套47号文严控其新建政府投资项目；国办14号文核心为“扩容化债”，将35号文提出的化债方案向其余19 省份中债务问题严重的部分地级市拓展适用；银发134号文将非标债务置换范围扩展至“双非债务”；银发150号文设定2027年6月末为城投退平台最终时限；银发226号文要求加强非标债务化解，严肃化债纪律，打破“城投信仰”；99号文对高风险地区“退重点地区”做出规定。

2024年10月，国家加力推出一揽子增量政策，形成了 “6+4+2”化债组合拳，包括：6万亿元债务限额置换存量隐性债务（2024—2026年每年2万亿元）、连续五年每年8000亿元专项债化债（累计4万亿元）、以及2029年后到期的2万亿元棚改债按原合同偿还。

随着一揽子化债政策以及“6+4+2”化债举措的全面推进，地方债务风险化解工作已取得显著的阶段性成效：隐性债务清零范围持续扩大、多地债务风险等级稳步下降，地方政府流动性压力得到有效缓解，债务成本大幅下降，融资平台“退平台”进程全面加速，压降成效突出。《关于2025年国民经济和社会发展计划执行情况与2026年国民经济和社会发展计划草案的报告》指出，2025年发行用于置换存量隐性债务的再融资债券2万亿元，置换后平均利息成本降低2.5个百分点以上，安排8000亿元新增地方政府专项债券补充地方政府性基金财力、支持化债，超82%的融资平台实现退出，融资平台存量经营性金融债务规模下降超74%。

（二）聚焦经营性债务攻坚，推动化债重心转移

隐性债务置换的阶段性完成，并不意味着地方债务风险的彻底消除，反而凸显出另一重风险焦点——经营性债务。随着隐性债务风险得到有效管控，城投企业自身积累的经营性债务，已成为当前地方债务风险防控的核心痛点，且这类债务不再具备财政信用背书，无法依靠财政兜底化解，必须由城投企业自主承担化解责任。《2026年政府工作报告》明确提出“加大金融、财政支持力度，优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险, 分类有序推动改革转型。”标志着我国化债工作重心从隐性债务领域转向经营性债务领域，化债逻辑也发生了根本性转变，即从“财政兜底”转向“市场化解”。

尽管政策导向清晰，但当前经营性债务风险化解仍面临多重挑战，制约化债工作的高效推进。

（1）债务层面，城投企业经营性债务规模庞大，且债务性质交织复杂，部分经营性债务与公益性项目边界模糊，同隐性债务难以彻底切割，其实际范畴亦处于动态变化中，给债务底数梳理和精准化债带来较大难度。同时，债务结构失衡问题突出，短债长用、融资成本高企的现象仍较普遍，加剧了流动性压力和利息负担，形成“借新还旧”的恶性循环。

（2）化债层面，随着隐性债务置换稳步推进，财政直接救助空间收窄，经营性债务化解缺乏财政资金直接支持，偿债保障能力薄弱。同时，市场化化债难度较大，部分城投企业资产质量不高、盈利能力不足，难以通过市场化方式吸引社会资本参与，化债资金来源相对单一，制约了化债工作的推进效率。

（3）主体层面，部分城投企业市场化运营能力不足，仍依赖传统非市场化业务，缺乏可持续的盈利模式，业务转型滞后。同时，部分企业存在“重举债、轻管理”“重建设、轻运营”的问题，导致“一边化解债务、一边新增债务”的现象突出，进一步加剧了债务风险，也给化债工作带来了额外压力。

（三）构建统一的政府债务管理长效机制，推动标本兼治

构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，是下一阶段化解债务风险、实现长治久安的核心制度保障。其根本目标在于推动债务风险防控从“短期纾困”转向“标本兼治”，从“被动应对”转向“主动治理”，为高质量发展筑牢安全底线。

一是优化政府债务结构，严格债务限额管理。优化中央与地方政府债务结构，在严格落实债务限额管理的基础上，科学合理安排地方政府债务规模。充分发挥一般国债、超长期特别国债、地方政府一般债与专项债等不同债券的差异化功能，通过期限、成本与用途的优化组合，提升债务资金整体效能，使其更好匹配国家战略与宏观调控需要。

二是完善全口径监测体系，优化债务监测考核指标。将政府法定债务、隐性债务及平台公司经营性债务全部纳入统一监管，实现穿透式、全流程监测，精准掌握债务底数和风险动态。优化监测考核指标，摒弃单一规模压降导向，将经营性债务化解进度、融资平台转型成效、融资成本压降、债券项目效益等纳入考核，压实地方政府和企业责任。

三是加强地方政府专项债券全生命周期管理。强化专项债券发行、使用、管理、偿还全流程管控。前端严把项目质量，优先支持具有稳定、可观现金流的优质经营性项目。中端强化资金与项目管控，确保专款专用，防止挪用闲置。后端重点抓好项目运营与资产管理，确保项目收益按时足额归集，夯实偿债资金来源。

四是分类有序推动地方政府融资平台改革转型。坚决剥离融资平台政府融资功能，严禁新设或异化融资平台，按照“分类施策、一企一策”原则，推动平台市场化转型。对承担必要公共服务的企业，规范转为公益类国企；对具备条件的竞争类企业，推动其成为产权清晰、自负盈亏的市场主体。通过重组整合、资产盘活、强化主业等方式，提升企业自身“造血”能力。

二、城投经营性债务化解四大纾困手段

面对经营性债务规模大、结构失衡、偿债能力弱的困境，单一化债手段难以见效，需依托“债务重组、债务置换、存量资产盘活、业务转型”四大手段协同发力，快速纾解债务压力、筑牢化债基础。

（一）债务重组

核心是通过与债权人协商，对债务期限、利率、偿还方式进行调整，包括展期降息、债转股、资产抵债、债务和解等方式，缓解短期偿债压力，优化债务结构，降低融资成本，为企业争取化债时间。

（二）债务置换

依托政策支持，用低息债务置换高息债务、用长期债务置换短期债务，重点置换高息非标债务和到期短期债务，有效降低企业利息负担，缓解流动性压力，打破“借新还旧”的恶性循环。

（三）存量资产盘活

挖掘企业存量资产价值，通过资产转让、资产证券化（ABS/REITs）、闲置低效资产功能转换等方式，将非核心、闲置资产变现，快速回笼资金，为债务化解提供直接现金流支撑，同时优化资产配置。

（四） 业务转型

坚决剥离政府融资功能，厘清政企权责边界，推动企业向市场化转型。通过优化传统主业运营、培育新兴业务、重构盈利模式，提升企业自主造血能力，从根源上杜绝债务新增，实现长效化债。

限于篇幅，本文对经营性债务化解四大纾困手段仅做简要梳理，关注我们，下一篇我们将推送《城投经营性债务化解 “组合拳”：重组、置换、盘活与转型协同》，详细拆解四大手段的实操细节、协同逻辑，助力城投企业精准落地化债工作，破解债务困境。