十五五时期是我国国资国企深化改革向纵深推进、城投公司转型攻坚的关键战略机遇期。本文立足中央企业负责人会议、2026年1月28日国新办发布会、全国两会及政府工作报告、十五五规划纲要（草案）等释放的改革总基调，精准提炼十五五国资国企深化改革的核心方向与新要求，系统梳理城投公司将国企改革要求融入十五五战略规划的具体路径，为城投公司依托国企改革实现高质量转型、服务城市发展与国家战略提供实践指引。

一、引言

十五五时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键阶段，也是国资国企深化改革提质增效、城投公司摆脱传统融资平台定位、实现根本性转型的攻坚时期。当前，我国经济发展进入高质量发展阶段，城市建设与运营面临新形势、新需求，国资国企作为国民经济的“顶梁柱”，其深化改革成效直接关系到国家战略落地、城市功能提升与民生福祉改善。

近期，中央企业负责人会议、2026年1月28日国新办发布会、全国两会及政府工作报告、十五五规划纲要（草案）等一系列重要会议与文件，持续释放出国资国企深化改革的明确信号，明确了进一步深化改革的总方向、总目标以及重点任务，为“十五五”国资国企高质量发展划定清晰路径。其中，《2026年政府工作报告》既充分肯定国有企业改革深化提升行动取得的积极成效，也明确部署 2026年将制定实施进一步深化国资国企改革方案，着力推进国有经济布局优化与结构调整，完善中国特色现代企业制度 ；张玉卓在2026年3月5日“部长通道”接受采访时明确表示，“十五五”时期国资国企改革将重点在三方面实现新突破，即推动国有资本“三个集中”上取得突破、提升企业活力效率上取得突破、强化监管有效性上取得突破 。

作为地方国有经济的重要组成部分，城投公司承载着城市基础设施建设、公共服务供给、产业赋能等重要职能，是连接政府与市场的关键纽带，其转型发展与国资国企深化改革同频共振、密不可分。当前，正值“十五五” 规划谋篇布局的关键节点，如何将国资国企进一步深化改革要求与企业 “十五五” 战略规划深度融合、一体推进，成为城投公司优化功能定位、重塑核心能力、实现市场化转型的重要课题。本文立足政策导向与发展实践，系统探讨城投公司 “十五五” 战略规划与国企改革深化提升的融合路径，为企业高质量发展提供实践参考。

二、“十五五”国资国企深化改革核心方向

十五五时期，国资国企进一步深化改革将围绕“增强核心功能、提升核心竞争力，做强做优做大国有企业和国有资本”的核心目标，形成了定位清晰、重点突出、要求明确的改革体系。十五五时期，国资国企进一步深化改革将更加突出布局优化、科技创新、改革攻坚与风险防控。

国有资本布局优化和结构调整已被置于更加重要的战略位置，是服务国家重大战略、夯实高质量发展根基的重要支撑。十五五期间将制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录，以总书记提出的国有资本“三个集中”为根本发展导向——即推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，着力破解国有经济布局战线偏长、分布较广、高端供给不足、低端同质化突出的痛点，进一步强化国有经济服务国家战略、保障民生福祉、布局科技创新的核心能力。

科技创新是培育新质生产力的关键抓手，对城投公司摆脱传统发展模式、实现动能转换具有重要意义。十五五期间将要求国有企业立足实体经济根基，强化关键核心技术攻关，推动科技创新与产业创新深度融合，健全创新制度安排，强化科技创新激励，加速自主创新成果转化，充分发挥国有企业在研发投入、资源整合、场景建设中的优势，助力新质生产力培育。

改革攻坚是激发国企内生动力的根本途径，也是城投公司破解转型瓶颈、实现市场化转型的关键举措。十五五期间其核心方向是完善中国特色现代企业制度，健全公司治理结构，着力优化企业管理运行体系；深化企业三项制度改革，全面推行经理层任期制契约化管理，健全市场化用工与薪酬分配体系，推行竞争上岗、末等调整机制，激发队伍活力，着力解决制约企业发展的深层次问题。

风险防控是维护国有资产安全的底线要求，对防范城投经营风险，推动企业可持续发展至关重要。十五五期间其核心发展方向是统筹发展和安全，构建全方位、全流程、智能化的风险防控体系，筑牢安全防线。国资监管层面，构建智能化穿透式监管体系，运用数字化、智能化手段实现对国有企业经营管理、国有资产运营的全流程监管，确保国有资产保值增值；同时实施更加精准的分类考核评价体系，进一步明晰各类国有企业的功能定位，加强战略使命评价，开展国有增加值核算，引导企业提升经营质量和内在价值。国有企业层面，要健全风险防范化解的长效机制，强化内控体系建设，有效防控投资、债务、境外、金融、合规经营等重点领域的风险。

新征程上，地方城投公司应牢牢把握高质量发展主题，以培育发展新质生产力为重点，以深化国资国企改革为动力，坚持统筹发展和安全，在做强做优做大国有企业和国有资本上取得更大成效。

（更多阅读 ：“十五五”国资国企改革趋势研判 ）

三、城投公司将国企改革要求融入十五五战略规划的具体路径

城投公司作为地方国资国企的重要组成部分，其市场化转型发展与国资国企进一步深化改革密不可分。当前，正值“十五五”规划谋篇布局的关键节点，如何将国资国企进一步深化改革要求与企业“十五五”战略规划深度融合、一体推进，是每个城投公司在谋划十五五战略规划时，必须主动面对、着力破解的重要课题。而融入国资国企改革要求并非简单政策对标，需要立足自身职能定位与资源禀赋，结合城市发展需求，将改革精神、改革要求全面贯穿战略规划编制与实施的全过程。

（一）战略目标融入：锚定“五个价值”，构建高质量发展目标体系

城投公司十五五时期战略目标的设定必须深刻把握高质量发展的时代主题，紧密锚定国家及地方赋予的核心使命与功能定位，严格对照“五个价值”细化落实，融合“一利五率”考核要求，构建贴合自身实际、可量化、可落地、可考核的战略目标体系，切实将国企改革导向转化为企业发展实效。

“五个价值”于2023年底中央企业负责人会议中首次提出，即提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比以及品牌价值。城投公司作为地方国资国企的重要组成部分，需主动对标、精准落实，结合自身实际细化落地举措。提升增加值，要求城投公司优化资源配置效率、聚焦主责主业提质增效，实现投资有回报、企业有利润、员工有收入、国家有税收的高质量发展，切实增强对地方经济增长的贡献度。提升功能价值，需坚守城投核心使命，将服务城市安全运行、地方重大战略落地、民生保障改善、新质生产力培育等任务量化为可考核目标，彰显在区域发展和现代化建设中的独特支撑作用。提升经济增加值是提升资本使用效率的关键，城投公司需更加关注扣除资本成本后的真实经济利润，引导投资决策更加注重回报与风险平衡。提高战略性新兴产业收入和增加值占比，是培育发展新动能的关键，要求城投公司加大科技创新投入，整合创新资源，重点布局与城市发展契合的战略性新兴产业和未来产业，助力新质生产力培育。提升品牌价值，需将品牌建设摆在突出位置，通过强化价值创造、规范经营管理、践行社会责任，提升企业品牌附加值和引领力，增强可持续发展能力。

“一利五率”是国资委对中央企业负责人经营业绩考核的核心指标体系，其总要求是“一增一稳四提升”，即利润总额稳定增长，资产负债率保持总体稳定，净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业收现率同比提升。作为地方国资国企，城投公司在应用这一体系时，需结合区域战略要求、自身功能定位及发展阶段，对指标进行差异化设计和动态调整，避免“一刀切”，确保指标贴合企业实际、具有可操作性，真正发挥考核“指挥棒”作用，推动企业经营质效提升。

综上，城投公司在构建十五五战略目标体系时，需以“五个价值”为核心导向，因地制宜、因企制宜深度融合“一利五率”考核要求，构建涵盖资产质量、业务结构、经营管理、价值创造力、创新驱动力、品牌影响力六大维度的战略目标体系，推动企业做强做优做大，实现与国企改革要求、城市发展需求同频共振、同向发力。

（二）布局结构融入：落实“三个集中”，优化城投业务版图

城投公司需以高质量编制实施“十五五”战略规划为抓手，严格对标国有资本“三个集中”要求，加快自身业务布局优化和结构调整步伐，强化在战略安全、公共服务领域投入，坚持传统产业转型和新兴产业发展并举，助力地方现代化产业体系建设。

一是深耕主责主业，强化核心功能与战略支撑。

地方国企需深刻把握自身在区域发展中的功能定位，将资源与精力集中于服务国家及地方战略的核心领域。这要求企业彻底扭转“铺摊子、盲目多元化”的惯性，坚定不移地推动技术、资本、人才等关键要素向主业集聚，通过“建链、延链、补链、强链”，切实将主责主业做强做优、做深做透。实践中，各类企业应依据其核心使命实施差异化聚焦：

城投建设运营类企业应定位于“城市综合运营商与安全守护者”，深耕城市基础设施全生命周期管理、公共服务标准化供给、城市有机更新、生态环境治理等领域；

农投类企业应担当“现代农业服务商与粮食安全压舱石”，业务聚焦于现代种养、农产品精深加工与冷链物流、农业服务、高标准农田建设等领域；

交投类企业应成为“区域综合交通体系的建设运营者”，着力于公路、航道、客货运枢纽、公共交通等交通基础设施的“投、建、管、养、运”一体化；

文旅类企业应扮演“地方文旅资源的整合运营与价值转化者”，专注于特色文化资源的挖掘与IP化开发、景区与度假区的精细化运营、文旅消费新场景打造、品牌节庆活动策划等。

为保障上述聚焦战略落到实处，地方国企在编制“十五五”规划时，必须将主责主业的科学界定与数量管控作为刚性约束。原则上，核心主业应高度聚焦于1-2个关键领域，重点主业总数不宜超过3个，坚决杜绝主业过多、精力分散、资源浪费的问题，确保各类资源精准投向核心领域。

二是聚焦新质生产力培育，开辟新兴产业赛道。

城投公司应立足地方产业图谱与城市发展战略，推动主责主业与前沿科技、未来应用场景、数据要素、人工智能、绿色低碳等深度融合，主动突破传统业务边界，积极布局新兴业务板块。这不仅是落实国有资本“向前瞻性战略性新兴产业集中”部署的必然要求，更是城投公司构建可持续市场化造血能力、抢占未来竞争主动权的战略抉择。在具体布局上，应坚持“赛道聚焦、优势延伸”原则，实施差异化突围：

城市建设运营类公司应重点向绿色建造与智慧运维延伸，布局智能建造、建筑光伏一体化、绿色建材、新型基础设施、城市数字孪生、市政管网智能化等赛道；

农投类公司应着力向科技农业与品牌农业转型，拓展生物育种、智慧农业、数字田园、低碳循环农业、农业数字化服务等领域；

交投类公司应主动向智慧交通与融合经济拓展，抢占车路协同、自动驾驶应用场景、充换电网络、交通资源循环利用、低空经济基础设施等新高地；

文旅投类公司应加速向文旅科技与体验经济演进，发力数字文博、智慧景区、沉浸式演艺、康养度假、文旅IP运营等新业态。

三是深化重组整合，释放聚合效能。

以市场化、专业化方式推进重组整合，是城投公司落实国有资本“三个集中”要求、优化布局结构的核心抓手。这要求企业必须超越简单的资产加减法，立足区域发展使命与自身转型需求，以“聚焦主责主业、提升产业竞争力”为根本遵循，系统谋划、精准施策。

向内优化，实施专业化整合。推动内部同质化业务整合，力促“一业一企、一企一业”，消除重复建设和内耗式竞争，推动资产、人才、技术等资源向优势主业企业和关键领域集中，同时有序剥离处置非主业、非优势业务和低效无效资产，实现国有资本的集约化配置与主业的核心化发展。

向外突破，开展战略性重组。围绕培育新增长极与突破发展瓶颈的战略意图，主动谋划跨区域、跨所有制的战略性重组，通过股权合作、战略并购乃至控股上市公司等方式，高效获取关键资源、核心技术、市场份额与先进管理经验，快速切入新赛道、构建新场景，实现产业链关键环节的卡位与延伸。

深度融合，催化协同效应。着力破解“整而不合”的难题，推动重组整合从形式上的“资产并表”，深层次迈向战略协同、管理对接、业务贯通、文化凝聚，真正实现“化学融合”，最大限度释放规模效应、协同红利与创新潜力。

（三）体制机制融入：深化改革攻坚，建设现代新国企

当前，城投公司普遍存在机制不活、内驱不足等深层弊病。“十五五”期间，必须坚持以战略规划为引领，紧扣国资国企进一步深化改革要求，瞄准短板弱项，将完善现代企业制度、深化三项制度改革等与落实职能战略深度融合，为实现战略目标提供坚实保障，最终推动公司治理与市场化运营能力同步提升。

一是系统构建“形神兼备”的中国特色现代企业制度，筑牢十五五战略实施治理根基。

坚持党建引领，将制度优势转化为战略引领力，推动党的领导深度融入“十五五”战略“规划-执行-评估”全链条；分层分类、动态优化党委前置研究讨论重大事项清单，完善“三重一大”决策机制；推动党建与业务深度融合，围绕城公司核心业务、重点项目、改革任务，探索“党建+项目”、“党建+服务”等特色载体，将组织力切实转化为发展推动力。配齐建强董事会，强化董事会履职支撑，确保其具备对接和审议“十五五”战略的专业能力。加强经营班子建设，规范落实董事会向经理层授权制度，制定并动态优化授权事项清单，保障经理层高效执行战略部署。深化监事会改革，将内设监事会和监事职责统筹整合到公司董事会审计委员会、内部审计等机构，强化对战略执行、国有资产运营的全流程监督。

二是以三项制度改革攻坚，全面激活“十五五”战略落地内生动力。

改革的关键在于，以“十五五”战略目标为根本牵引，全面构建并压实“业绩与薪酬对标、奖惩与退出刚性”的市场化新型经营责任制。深入实施经理层任期制与契约化管理，将十五五战略分解为任期目标，明确考核标准、奖惩机制与退出机制，着重落实刚性兑付，促进管理人员末等调整和不胜任退出制度全面推行，以企业领导人员敢为带动企业敢干、员工敢首创。健全更加精准规范高效的收入分配机制，改革的核心是打破平衡、精准激励，持续加大薪酬资源向直接创造价值的关键核心人才、生产一线骨干以及企业战略亟需的紧缺高技术技能人才倾斜，薪酬结构真正体现岗位价值、个人贡献与市场水平，使其成为吸引、保留和激励战略所需人才的强力杠杆。优化用好员工持股、股权期权、分红激励、超额利润分享、科技成果入股等中长期激励手段，将员工利益与公司十五五战略目标深度绑定，充分激发各级干部员工干事创业的积极性、主动性、创造性，为战略落地注入持久动力。

（四）创新发展融入：强化科技创新，培育新质生产力

在编制与实施“十五五”战略规划时，城投公司必须将“强化科技创新、推动科技创新和产业创新深度融合”的国资国企改革核心要求，全面、系统地融入转型发展的骨髓。城投公司树立 “ 创新驱动就是战略本身”的理念，以科技创新破解传统路径依赖、培育新兴增长动能，从而在服务地方现代化产业建设中，切实履行国资国企在科技自立自强中的战略使命。

一是以数字化创新赋能十五五战略运营提质目标

落实国企改革数字化转型要求，以数字化重塑企业核心运营能力。紧扣"十五五"战略中"运营精细化、服务专业化、决策智能化"核心目标，聚主营业务数字化、运营管理精细化、数据要素资产化等重点领域，将数字化转型纳入公司十五五战略重点任务，搭建贴合自身业务特点的一体化数字化运营平台，整合各类业务资源、服务数据、运营管理信息，实现数据互联互通、共享共用，破解传统运营效率偏低、管控不精准的共性痛点。

二是以科技场景创新支撑十五五战略服务升级任务。

城投公司应将前沿科技深度融入城市公共服务、产业生态构建与治理能力现代化的全过程，推动企业从传统服务提供者向现代化、智能化、生态化的“城市合伙人”与“产业组织者”转型升级。核心科技场景创新主要聚焦三大维度：

三是以创新体系建设保障十五五战略创新目标落地。

将科技创新体系建设纳入城投公司十五五战略支撑体系，实现从“投入”到“产出”的全链条管理。建立市场化的研发投入机制，加大研发经费投入力度，积极争取多元资金支持；构建开放协同的创新生态，主动与高校、科研院所及科技领军企业共建创新联合体、研发平台（重点实验室、工程技术中心等）、成果转化平台（概念验证中心、中试基地等）与产业孵化平台（科创孵化器、加速器等）；实施更具穿透力的创新激励，健全对创新团队和个人的中长期激励（如项目收益分红、岗位分红、科技成果转化收益分享），并将创新成效纳入组织与个人的核心绩效考核；培育一种容忍失败、鼓励探索的创新文化，形成人才、技术、产业、资本良性循环的生态，为培育新质生产力、实现高质量转型提供不竭动力。

（五）风险防控融入：坚守合规底线，筑牢债务与经营安全防线

紧扣国企改革风险防控要求，城投公司必须坚持统筹发展和安全，将风险防控融入十五五战略规划全过程，坚守合规经营生命线，以高水平安全护航高质量发展。

一是严守债务安全底线，多措并举推进经营性债务化解。

《2026年政府工作报告》提出“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务”，从“隐性债务”到“经营性债务”，这说明化解城投公司经营性债务已上升为国家层面的重要工作部署，也为城投公司十五五战略中债务风险防控工作划定了明确方向。城投公司必须将债务防控纳入十五五战略重点任务，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律，严控债务增量、严防虚假化债、有序化解存量经营性债务，结合十五五战略布局，通过债务置换、存量资产盘活、融资结构优化等市场化手段，降低融资成本、缓解债务压力，实现“在发展中化债，在化债中发展”。

二是健全合规风控体系，强化国有资产全过程监管。

城投公司必须将合规管理融入十五五战略管控体系、嵌入业务流程，构建“制度、执行、监督、问责”的闭环，重点加强对投资决策、工程建设、招标采购、资金使用等关键环节的监管，防范合规经营风险；依托十五五战略数字化、智能化转型部署，运用智能化手段构建穿透式风险预警体系，实现对债务风险、经营风险、安全风险的实时监测、精准预警与高效处置，切实保障国有资产保值增值。

四、小结

“十五五”时期，国资国企改革向纵深推进，为城投公司的转型发展提供了根本遵循，也标定了更高的发展坐标。国企改革是驱动城投实现高质量发展的核心引擎，而“十五五”战略规划则是将改革蓝图转化为施工图、实景画的行动总纲，二者必须同频共振、一体实施。城投公司作为地方国有经济的中坚力量，必须主动将自身发展融入国资国企改革大局，将国企改革要求深度贯穿于战略规划的编制、执行、评估与调整的全过程，实现改革赋能与战略落地同频共振。