在上篇文章中城投破局深水区（上）：定“体”之基——以现代企业制度建设破解治理“神似形不似”，我们探讨了城投转型如何通过现代企业制度建设，筑牢治理根基，厘清权责边界，让制度从墙上落地。这是城投破局的“定体”之功。然而，仅有坚固的“骨架”还远远不够——如果组织缺乏活力，再完善的治理架构也只是徒有其表。

一位城投HR曾无奈地说：“我们这里，干部进来就不出去了，员工干好干坏一个样，薪酬只升不降，这样的组织怎么可能有活力？”

这句无奈，道出了三项制度改革的必要性和紧迫性。如果说现代企业制度是城投转型的“骨架”，那么三项制度改革就是驱动其运转的“肌肉”和“神经”。本篇将聚焦于“展翼”之力，探讨如何从人事、劳动、分配三个维度协同发力，让“能上能下、能进能出、能增能减”从口号变为现实，为城投转型注入澎湃的内生动力。

三项制度改革核心要点与成效示例

一、人事改革：打破“能上不能下”的刚性壁垒

干部能上不能下，是国企活力的最大掣肘。人事改革的目标，就是建立一套以业绩为导向、优胜劣汰的干部选拔任用和管理机制。而这项改革要想真正落地，不能零敲碎打，必须形成一条从“腾空间”到“选对人”再到“立规矩”最后到“蓄活水”的完整价值链。

（一）精简机构与科学定编夯实人事改革根基

首先，精简机构与科学定编是人事改革的“先手棋”，解决的是“有多少庙”的问题。冗杂的组织机构和臃肿的人员编制，不仅推高管理成本，更会形成改革阻力——如果连“庙”都拆不掉，又怎么能动“和尚”？因此，人事改革的第一步，就是要通过组织重构和岗位优化，为后续的竞聘上岗、契约化管理腾出物理空间。

在组织精简层面，南宁城投的探索颇具代表性。他们以“瘦身健体”为抓手，二三级公司内设机构缩减近 100 个，对 17 个法人主体实施“几块牌子、一套人马”整合，大幅压缩管理层级。在岗位优化层面，则需要运用科学的岗位分析方法，明确每个岗位的职责、任职资格和工作量，做到“因事设岗、一岗一责”。这套“先瘦身、再定责”的组合拳，既降低了组织运行的摩擦成本，也为后续的竞聘上岗奠定了坚实基础。

（二）中层管理人员竞聘上岗与全员双向选择

在此基础上，中层管理人员竞聘上岗与全员双向选择，解决的是“谁来当和尚”的问题。完成组织精简和岗位优化后，下一步就是打破论资排辈和身份壁垒，让“合适的人”坐上“合适的位子”。南宁城投集团在“瘦身”之后，全面推行中层起立竞聘、全员双向选择：近 200 名中层参与竞聘， 1200 余名员工通过双向选择实现岗位优化，170 余人跨板块、跨层级流动。他们将所有中层管理岗位面向公司内外公开竞聘，制定严格的竞聘流程，确保过程公平、公正、公开。这种“全体起立再择优坐下”的“赛马”机制，让能者上、平者让、庸者下，释放了清晰的改革信号，极大地激发了组织活力。

（三）经理层任期制与契约化管理的刚性兑现

而改革的“牛鼻子”，在于经理层任期制与契约化管理的刚性兑现，解决的是“方丈怎么当”的问题。完成中层竞聘后，改革还需向高层延伸。对经理层全面推行任期制和契约化管理，是打破“铁交椅”的关键一招。苏州城投集团的实践提供了有益借鉴：他们与经理层成员签订《岗位聘任协议》《年度/任期经营业绩责任书》和《薪酬协议》，以契约形式明确聘任期限、岗位职责、业绩目标、薪酬待遇以及退出机制。更关键的是刚性兑现——完成目标拿满薪酬，超额完成有奖励，未完成目标刚性扣减，连续不合格调整岗位。这种“以业绩论英雄”的鲜明导向，将企业经营压力有效传导至核心管理层，也为中层干部树立了“能上能下”的示范标杆。

（四）梯队建设与轮岗交流的系统化推进

如果说竞聘上岗解决的是“当下谁干”的问题，那么梯队建设解决的就是“未来谁上”的问题。人事改革不能只着眼于当下，更要为企业的长远发展储备人才。我们过去在为某东部沿海城投集团设计人才梯队体系时，引入了“三航计划”人才工程：将人才划分为“启航”“远航”“领航”三个梯队，分别对应后备骨干、专业带头人、高管接班人三个层级。首先通过绩效评估和 360 度测评精准识别高潜质人才，建立分层分类的人才池；随后有计划地安排跨板块、跨职能的轮岗交流，让年轻干部在实战中拓宽视野、熟悉全局；同时为每人配备导师、制定个性化培养方案，形成“识别 － 历练 － 培养”的完整闭环。这套机制的核心价值在于，它让人才供给从“被动等待”转向“主动输送”，确保企业改革转型的人才支撑源源不断。

二、劳动改革：构建“能进能出”的市场化用工机制

员工能进不能出，导致组织一潭死水，缺乏活力。劳动改革的目标，就是要建立一个入口严、出口畅、流动活的市场化用工机制。

（一）基于业务发展阶段的科学定岗定编

定岗定编不是一成不变的，必须与业务发展动态匹配。在我们既往为城投企业设计组织优化方案时，通常会根据业务所处的生命周期阶段，采取差异化的编制管理策略：

• 对培育期业务，按“人均定额”核定编制，既保障业务拓展所需的人力资源，又避免盲目扩编；

• 对稳定期业务，推进同类岗位合并，通过集约化运作提升人员效能；

• 对成熟期业务，则实施精准控编，以行业对标数据为基准持续优化。

这套“因业定编”的思路，在我们服务过的某省会城投得到了有效验证——他们针对新组建的产业投资板块按人均定额配置专业人才，而对进入成熟期的商业运营板块则通过岗位合并实现人员优化。实践证明，建立与业务周期联动的动态编制调整机制，既能避免人力冗余带来的成本压力，又能保障业务发展的人才供给，实现人力资源与业务战略的精准匹配。

（二）市场化招聘与柔性引才的协同发力

许多城投企业在人才引进上面临双重困境：一方面，受制于国企工资总额和编制管控，难以用市场化薪酬吸引高端人才；另一方面，内部长期“近亲繁殖”导致人才结构单一、视野狭窄，面对产业转型时专业能力明显不足。破解这一困局，需要突破“只进不出、只养不用”的传统思维，走刚性引才与柔性引才协同发力的新路。

刚性引才解决的是“领军人才从哪来”的问题。在我们服务过的某地市级城投，为布局产业投资新业务，他们突破常规，通过猎头市场化招聘了一名具有券商背景的副总经理和一名基金从业经验的投资总监，虽然薪酬高于现有体系，但两人带来的项目资源和专业能力迅速打开了局面。柔性引才解决的则是“专业能力怎么补”的问题。对于暂时没有长期用人指标或预算不足的领域，可通过项目合作、技术咨询、顾问聘用等方式，让外部专家“不求所有、但求所用”。上述城投在组建产业基金时，就曾聘请外部专家作为投决会顾问，参与项目研判，既弥补了专业短板，又规避了编制约束。

这种“刚性保核心、柔性补短板”的组合引才模式，既能快速响应业务发展的人才需求，又能通过外部人才的“鲶鱼效应”激活内部人才市场，为企业转型注入持续的动力。

（三）末等调整与不胜任退出的制度化通道

建立“能出”的机制是劳动改革中最难啃的硬骨头。许多城投企业并非不想动，而是担心“怎么出”——既怕激化矛盾引发稳定问题，又怕程序不当产生法律风险。破解这一困境，关键在于用制度化通道替代“人治”式处理，让退出有据可依、有路可循。

案例回顾：淮安城发的“ 4 + 2 ”改革探索

该公司创新实行了“ 4 + 2 ”改革方案，即制定“关停企业职工解聘、竞聘落选职工待岗培训、临退人员退出管理序列、临聘人员减员增效”四种退出路径，推行“子企业管理人员双向选择竞争上岗、普通员工择优选聘竞争上岗”两种竞争方式。这套机制运行下来，集团坚决关停了 4 家低效子企业，员工清退、待岗培训达 186 人，过程中实现了平稳过渡。

细节拆解：平稳退出背后的“软着陆”组合拳

淮安城发的平稳退出，并非一蹴而就。回顾其改革过程，背后是一套精心设计的“软着陆”组合拳：在启动退出程序前，集团开展了三轮全覆盖的谈心谈话，让员工充分理解改革必要性和个人出路；在路径设计上，提供了内部退养、转岗培训、竞聘上岗等多通道选择，而非简单的“一刀切”辞退；在关键节点的法律文书、经济补偿等环节， 由 法务和工会全程介入，确保程序合规、保障到位。正是这种前期充分的沟通、多通道的退出设计以及全程的法律援助，才换来了改革的有序平稳。

启示提炼：制度化需要人性化保障

这一案例给我们的启示是：“能出”的制度化，更需要“出”的人性化保障。建立绩效强制分布和连续末等退出制度，不是为了“赶人走”，而是让员工有明确预期、让管理者有操作依据。当“怎么出”有了清晰的规则和兜底的保障，“能出”才能真正从口号走向现实。

三、分配改革：确立“绩优薪优”的价值导向

平均主义的“大锅饭”是扼杀效率的温床。分配改革的目标，就是建立一套能够精准反映岗位价值、个人能力和业绩贡献的差异化薪酬激励体系。

（一）落实“以岗定薪、易岗易薪”基本工资制度

传统国企薪酬的痛点在于“因人定薪、论资排辈”——同样的岗位，老员工拿得多、新员工拿得少；核心岗位与辅助岗位拉不开差距。破解这一困局，关键在于确立“以岗定薪”的基本原则：通过科学的岗位价值评估，确定每个岗位的相对价值，让核心业务部门、关键技术岗位的薪酬水平真正体现其市场价值。同时建立“岗变薪变”的联动机制，员工晋升、降职或转岗，薪酬随之调整到新岗位的相应水平。这套机制的核心价值在于，它让员工明白“不是人值多少钱，而是岗位值多少钱”，从而引导人才向价值更高的岗位流动，彻底打破薪酬能升不能降的刚性壁垒。

（二）强调工作挂钩的工资决定机制

许多城投企业面临这样的尴尬：企业效益增长时员工要求普调工资，效益下滑时工资却降不下来，薪酬与企业经营“两张皮”。工效挂钩要解决的正是这个问题——让工资总额与企业效益同向变动，让个人收入与组织绩效紧密关联。在操作层面，需把握两个关键：一是分类考核，对利润中心侧重考核收入、利润，对成本中心侧重考核成本控制、服务效率；二是差异化分配，业务岗位绩效占比可高于职能岗位，让直接创造价值的人获得更高回报。这套机制的优势在于，它让每个员工都感受到“一荣俱荣、一损俱损”的压力，真正实现“效益增工资增、效益降工资降”。

（三）中长期激励工具的多元组合探索

对于承担转型重任的核心骨干，短期激励只能解决“当月活”，留不住“长远心”。中长期激励要解决的就是如何让核心人才与企业“风险共担、利益共享”的问题。针对不同业务特点，可组合运用多种工具：

对周期长、风险高的市场化项目，可探索项目跟投制，让团队与公司共担风险、共享收益；

对轻资产、高人力资本投入的业务，可实施超额利润分享，让团队从增量中分享红利；

对已上市或计划混改的子公司，可研究股权激励，将员工利益与公司长远发展深度绑定。

无论采用何种工具，核心逻辑都是让核心人才从“打工者”变为“合伙人”，为企业转型注入持久的动力源泉。

四、结语

从融资平台到市场主体，从城市建设的“工具”到区域经济的“引擎”，城投的新生之路注定充满挑战。“十五五”将是城投转型的决胜期、破局的深水区。这是一场涉及治理结构、组织机制、人才文化的系统变革，无法一蹴而就，也难以单兵突进。它需要企业领导层的坚定决心，更需要一套科学的顶层设计和专业的陪跑支持——从战略解码到制度落地，从机制激活到人才赋能，每一步都需要系统的谋划和持续的陪伴。当我们以现代企业制度筑牢根基（“定体”），以三项制度改革激活内生动力（“展翼”），城投企业才能真正实现“体”健“翼”丰。唯有如此，方能在“十五五”乃至更长远的未来，搏击长空、行稳致远，真正成为服务国家战略、推动地方经济发展的现代化市场先锋。