睿立方观点
RECUBE VIEWPOINT
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高质量城市更新的“城投方案”“十五五”期间，为推进高质量城市更新，城投企业应把握从“大规模增量建设”向“存量提质增效”的政策导向，贯彻内涵式发展、民生保障、存量盘活、安全韧性、智慧高效核心要求，加快从“建设”到“运营”的模式转型。面对当前城市更新工作中的痛点，在更新路径层面，聚焦存量资产盘活、老旧小区与城中村改造、基础设施韧性更新、布局完整社区与创新型产业社区等核心领域，推动建设运营融合，以运营思维前置和创新运营模式重塑商业模式，通过对接政策性资金与创新市场化融资，构建多元化投融资保障体系。 一、高质量城市更新的政策导向与核心要求 2026年是 “十五五”规划的开局之年，在中国城市化发展逻辑呈现根本性转变的当下，《 2026年政府工作报告》（以下简称《报告》）与《 中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要 》（以下简称《纲要》）共同为未来五年的城市发展和城市更新工作描绘了一幅从“大规模增量建设”向“存量提质增效”深度转型的蓝图。对于城投企业而言，这不仅是政策的指引，更是关乎生存与发展的战略解码书。 （一）内涵式发展：从规模扩张到品质提升 “坚持城市内涵式发展，优化现代化城市体系”是总纲。城市更新成为内涵式发展的主要空间载体，通过系统性、有机式的存量空间再开发，实现城市功能、活力与价值的全面迭代。内涵式发展要求城市更新彻底超越传统的“硬件改造”模式，向“软硬一体、运营为本”的新范式转变，既要推进老旧小区、城中村等物理空间的改造，更要注重城市功能、运营模式、治理水平的提升，这也正是城投企业从“建设城市”向“运营城市”转型的核心内涵。 （二）民生保障：以改造更新补齐公共服务短板 “稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造”直指民生痛点。这类更新项目首要目标是系统性补齐在居住安全、环境卫生、社区服务等方面的短板，直接提升群众的获得感、幸福感、安全感。 （三）存量盘活：从资源消耗到价值再造 “盘活利用存量土地和闲置房屋设施”是城市更新的重要支撑，也是破解土地资源约束，向存量要空间、要效益的关键路径。它要求转变依赖新增建设用地的思维，通过对低效、闲置的存量资产进行功能置换、改造提升和复合利用，实现土地资源的节约集约和资产价值的重塑。 （四）安全韧性：筑牢城市安全底线 “加强城市基础设施生命线安全工程建设，提升高层建筑火灾防范和救援能力”为城市更新划定了安全红线。城市基础设施生命线安全工程，涵盖城市燃气、供水、排水、电力等各类市政基础设施，这些设施大多分布在老旧小区、城中村等更新重点区域，也是传统城市更新中容易忽视的薄弱环节。 （五）智慧高效：治理现代化与产业升级双重赋能 “建设创新型产业社区、商务社区”与“推动城市治理智慧化精细化”的双重要求，共同指向了城市发展向“质效提升”与“创新驱动”转型的核心路径。其中创新型产业社区这一概念最早由中共中央、国务院在2025年8月28日发布的《关于推动城市高质量发展的意见》中明确提出，《报告》正式将其写入国家政策文件，标志着该概念正式上升为国家层面的城市发展任务。 综合政策导向，对“十五五”期间城投企业高质量推进城市更新工作，必须深刻把握从“建设城市”到“运营城市”的根本性转型要求，将上述五大核心要求视为一个有机整体，进行系统性贯彻与创造性实践。 二、当前城投公司城市更新痛点分析 尽管政策蓝图已清晰绘就，但回归现实，大多数城投企业在推进城市更新的过程中依然因思维惯性、能力短板和机制障碍等束缚面临着诸多痛点。 （一）重投资轻运营 城投公司因长期“建设思维”下的路径依赖，在城市更新工作中过度聚焦于物质层面的建设改造，欠缺对于项目交付后，由谁运营、如何产生收益、资产如何保值增值的考量。长效运营机制的缺失导致许多更新项目在短暂的焕新后迅速“返旧”，难以实现可持续发展。此外，城投企业在专业运营团队方面存在短板，若采取自主运营模式，往往面临决策效率和服务水平偏低、成本难以覆盖等现实问题。即使引入外部团队合作，也常因为内部决策流程冗长、激励机制僵化，导致人才留不住、合作难持续。 （二）民生需求脱节 当前城投公司在城市更新工作中仍将大量的资源和精力投入到老旧小区外部环境的整治改造中，侧重于看得见的面子工程，而对于《报告》和《纲要》重点强调的民生保障领域，则显得推进乏力、覆盖不足。例如，许多改造后的小区虽然墙面刷新了、道路平整了，但“一老一小”的公共服务设施，如社区食堂、托幼中心、无障碍设施等依然匮乏，完整社区的建设目标远未达成。 （三）存量资产盘活不足 城投公司在城市更新中往往重建设、轻盘活，大量存量资产增值潜力被牢牢锁死。一方面，低效楼宇、闲置厂房、地下空间等存量资产因为更新专业技术要求较高、更新效果并非“立竿见影”而在城市更新优先级中被置于次要位置；另一方面，由于缺乏有效的盘活手段和长效的运营机制，许多存量资产依然处于“改后即闲”的状态。如在存量厂房的更新中，往往因缺少精准的产业定位和专业的招商运营，无法发挥产业或商务社区的培育作用，难以实现价值再造。 （四）城市安全保障不到位 当前城投公司城市更新工作中对城市安全和应急保障能力的支撑不足，对于各类市政基础设施、“城市生命线”，以及高层建筑消防应急救援能力提升等关键领域，因其专业性强、投入大、回报周期长，且往往涉及多部门的权责交织，使得习惯“短平快”建设的城投望而却步，城投退化为城市更新工作的“配合者”，未能发挥城市安全韧性能力打造的“主力军”作用。 （五）智慧治理水平低 当前城投公司在城市更新工作中未能有效嫁接数字化、智慧化技术从而助力城市智慧治理水平提升。例如在老旧小区更新中，对于既有管网的智能感知设备、智能预警系统等的前瞻性布设滞后，城市数据采集、存储、传输、使用机制不明确，城市公共数据开发、城市数字安全保障体系、城市智慧运营管理平台的搭建均较为滞后，未能有效发挥新技术对城市精细化治理的赋能作用。 （六）投融资机制不畅 当前城投公司普遍面临融资渠道单一、债务压力巨大的困境，如何在不新增政府隐性债务的前提下，通过市场化融资盘活存量，并且在建设改造完成后的运营环节提升造血能力成为亟待破解的难题。传统城市更新项目中依赖政府财政补贴和土地出让金返还的单一收益模式已难以为继，而由于未建立城市长效运营机制，项目建成后缺乏稳定的收益回报，导致城投无法建立覆盖全生命周期的资金平衡模型，结果必然是资产越积越重，现金流却越来越紧张。 三、高质量更新的“城投方案”：从“建设”到“运营”的模式跃迁路径 面对新阶段的政策要求与自身现实痛点，城投企业必须进行自我转型：从城市更新改造的的“建设者”转变为未来致力于“精耕细作”的城市综合运营服务商，系统构建“ 策划-投资-建设-运营-资本 ”一体化的新发展范式与核心能力。 （一）聚焦核心领域，构筑城市更新主战场 城投公司应坚持以国家政策为牵引，以“城市体检”为抓手，精准识别城市更新需求，全面梳理存量资产，将有限资源聚焦于民生亟需、政策支持且自身有比较优势的领域。 一是城市存量资产盘活。 存量资产的关键在于转变思维，从“资产持有者”转向“资产经营与价值再造者”。可借鉴湖北省“三资三化”改革经验，系统推进“国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化”。比如，将闲置的旧厂房改造为文创园或科创空间；将低效的商业楼宇通过业态调整改造为商务社区、人才公寓或养老设施等；对闲置土地，结合城市规划，打造口袋公园、便民停车场等公共空间，或引入特色商业、养老产业，提升土地利用效率；对优质存量资产，通过发行REITs、ABS等金融产品，实现资产证券化，回笼资金用于新的城市更新项目，形成“投资—盘活—再投资”的良性循环。 二是老旧小区与城中村改造。 老旧小区和城中村改造在未来的一段时间内，仍是城投公司参与城市更新主要抓手，但应摒弃“穿衣戴帽”改造思维，逐步向“功能完善”和“品质提升”深化。重点聚焦安全消险、公共空间优化、宜居性提升，特别是针对人口老龄化和生育政策调整，大力推进适老化改造和“适儿化”改造，打造全龄友好型社区。比如，老旧小区改造需超越基础修缮，聚焦飞线下地、雨污分流、加装电梯、适老化改造等居民急难愁盼问题，同时配套建设社区食堂、养老服务站、便民超市、小微活动广场等服务设施，打造宜居空间；城中村改造要摒弃“大拆大建”，转向有机更新与综合整治，兼顾民生保障与产城融合，积极引导空间功能。在完善基础设施配套的同时，导入特色产业、创业载体，推动城中村从单一“居住型”向“产居融合、服务完善”的复合社区转变。 三是推进基础设施韧性更新。 这要求城市更新工作从“面子”转向“里子”，全力投入“城市生命线安全工程”建设。重点推进包括燃气、供水、排水等老旧管网的更新改造，城市防涝应急设施建设，以及城市生态系统的修复等。同时要将安全理念贯穿城市更新全流程，在排查综合整治过程中，应同步布设智能监测设施，利用数字化手段建立常态化、预防性的安全运维机制，实现风险隐患的早期感知与及时处置。这是增强城市安全韧性的基石，也是城投体现国企责任担当的底线领域。 四是布局完整社区、创新型产业社区。 完整社区与创新型产业社区是从“工程建设”迈向“空间运营与价值创造”的关键一步，也是城投企业培育可持续经营性现金流的关键领域。 完整社区建设方面，当前住建部已发布《完整居住社区建设指南》及三批《完整社区建设案例集》，为城投公司实践提供了清晰指引。城投企业应围绕“15分钟生活圈”建设导向，完善基本公共服务设施（如医疗、养老、教育）、便民商业服务设施（如菜市场、便利店）以及公共活动空间。将社区更新从单纯的房屋“改造”延伸到宜居生活“营造”，为后续的社区运营奠定基础。 创新型产业社区是一种以创新为核心驱动力，融合研发、生产、生活、生态等多种功能，旨在促进产业集聚、知识共享与跨界协作的现代化城市空间形态。它超越了传统产业园区的单一生产功能，是城市更新和产业升级的重要载体。这要求城投公司在 城市更新深度融入产业思维与创新基因。通过系统性盘活存量资产、前瞻性布局生产与生活服务配套设施，有目的地引入科创企业、研发机构及现代服务业，推动“空间更新”与“产业焕新”深度融合，构建“城市更新+产业导入+生态运营”的可持续发展模式。 五是智慧精细化治理。 这是城投公司落实智慧化、绿色化、低碳化转型的重要手段，也是城市运营未来的方向。城投公司应在城市更新中前瞻布局数字基础设施，融入数智技术，推动城市更新与智慧治理深度融合，提升城市运营效能。比如打造智慧社区，搭建社区智慧管理平台，整合安防监控、停车管理、便民服务等功能，实现社区管理精细化、服务便捷化；参与或主导城市智慧管理平台的搭建，通过布设物联网感知设备，实现对市政设施、交通、安防、能耗的智能化管理，为城市治理的智慧化精细化提供数据底座等。 （二）建设运营融合，重塑城市更新商业模式 在明确了“做什么”之后，接下来要解决“怎么做”的问题。核心是构建“投融建管营”一体化的全生命周期模式。 一是运营思维前置。 在项目策划和设计阶段，运营团队就必须介入。不仅要重视借助更新改造提升老旧城区街区的物质环境条件，更要深入思考更新后的运营使用方式、盈利模式和收益前景问题。以此为依据，推动“城市更新+运营”的深度融合，确保项目从图纸开始就具备商业上的可持续性。 二是运营模式创新。 在运营模式上，城投企业要打破“单打独斗”的格局，引入市场化运营主体，形成“城投主导、市场运作、多方参与”的运营模式。城投企业负责项目建设、政策对接和资源整合，市场化运营主体负责专业化运营，聚焦物业、养老、便民服务、文创运营等领域，开展多元化运营。同时，引导居民、商户、社会组织参与项目运营，形成共建共治共享的运营格局，提升运营效率和居民满意度。 三是盈利模式完善。 在盈利模式上，必须摒弃过去单纯依靠工程利润和土地增值的思维，构建“建设收益+运营收益+资产增值收益”的多元盈利模式。建设收益是基础，但要逐步降低其占比；运营收益是核心，通过长期的物业管理、产业招商、社区服务获取持续现金流；资产增值收益是目标，通过优质的运营提升资产价值，最终通过资产证券化（如REITs）实现退出和再投资。在片区统筹开发中，要学会“算大账”，采取“以丰补歉、肥瘦搭配”的方式，用高收益的商业项目平衡低收益的公益项目，实现片区内的资源平衡和资金平衡。 （三）创新投融资，强化城市更新资金保障 投融资创新是城投企业推进高质量城市更新的重要保障，核心是打破传统单一依赖政府财政投入的模式，构建多元化投融资体系，破解城市更新资金需求量大、回收周期长的难题，为模式跃迁提供坚实资金支撑，同时严格契合财政、金融协同发力的政策导向。 一是强化政策性资金对接。 城投公司应密切关注并积极争取中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债等财政资金支持，优先用于城市更新重点项目，尤其是老旧小区改造、城市基础设施生命线安全工程、存量资产盘活等符合政策导向的领域。同时，对接新型政策性金融工具、PSL专项再贷款等政策性资金，享受低利率、长周期的资金支持，降低融资成本，缓解资金压力，实现财政资金与城投投融资的精准协同。 二是创新市场化投融资模式。 城投公司需主动拥抱市场，构建“政府引导、市场运作、社会参与”的多元化融资格局。比如通过股权合作模式引入具备产业、运营、资金优势的社会资本，共同组建项目公司，实现风险共担、利益共享。特别是在产业社区、完整社区运营等具有稳定现金流的领域，探索“投资人+EPC+O”等创新模式，将社会资本的专业运营能力与城投的本地资源相结合；联合地方政府、金融机构、产业资本等，共同发起设立城市更新专项基金，聚焦重点更新片区，整合多方资金，放大资金杠杆效应，提升资金使用效率。大力拓展多元化直接融资工具，比如积极发行公司债券、中期票据等，用于周期匹配的更新项目；对于已经形成稳定现金流的运营资产，运用REITs、ABS等金融工具盘活，实现资金的循环使用。 四、结语 面对“十五五”期间高质量城市更新的新要求与当前城市更新工作的痛点，城投企业的根本出路在于完成从“建设”到“运营”的模式跃迁。这要求企业必须将政策核心要求内化为行动路径，聚焦内涵式、民生保障、存量盘活、安全韧性、智慧高效的核心要求，系统性构建“投融建管营”一体化的全生命周期更新能力。明确城市更新核心领域，通过运营思维前置、商业模式重塑及投融资机制创新，最终转型为能够“精耕细作”的城市综合运营服务商。唯有如此，才能破解当前困局，在高质量城市更新中担当主力，并实现自身的可持续发展。 |
