“十五五”时期，新质生生产力将进入系统性实践阶段。当前，传统“铁公基”模式边际效益递减、地方债务约束收紧、土地财政难以为继，城投行业走到了必须转型的十字路口。“基建筑基、产业赋能”的双轮驱动模式将成为必然趋势。然而，真正理解这一模式，需要深入剖析其内在的双向赋能逻辑，即基建如何为产业集聚和发展筑巢引凤？产业又如何赋能和反哺基建、为城市发展注入持续动力？只有厘清这一双向互动的深层机制，城投才能真正实现从城市建设者向城市运营商的历史跨越。本文将从基建与产业双向赋能的视角，结合2026年两会政策精神，系统探讨这一转型路径的内在逻辑与行动方向。

一、2026年两会报告中的新质生产力与现代化产业体系

《2026年政府工作报告》（以下简称“报告”）明确指出“因地制宜发展新质生产力，建设现代化产业体系”，并进行了系统部署，核心是构建一个传统产业根基稳固、新兴产业动能强劲、智能经济形态引领的现代化产业体系。

（一）优化提升传统产业：不容忽视的基本盘

报告提出“持续推进重点产业提质升级，新部署一批重大技术改造升级项目，安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新”。这一安排的深意在于发展新质生产力绝非简单地摒弃传统产业，传统产业作为我国制造业的主体，其转型升级同样是培育新质生产力的主战场。加快推动传统产业质的有效提升和量的合理增长，未来5年将新增约10万亿元市场空间。这2000亿元特别国债的投向，正是瞄准了这一空间——支持工厂、车间、生产线完成数字化、智能化改造。对城投公司而言，这意味着基建的范畴正在从“厂区外的道路”延伸至“厂区内的产线”。谁能整合资源，为地方传统产业提供从诊断规划、融资支持到落地实施的一揽子“智改数转”解决方案，，谁就能在新一轮产业升级中占得先机。

（二）培育壮大新兴产业和未来产业：国企要带头开放应用场景

报告提出“实施产业创新工程，鼓励央企国企带头开放应用场景，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业”。这一表述明确了国有企业在培育新兴产业中的特殊使命——不是要取代民营企业去搞技术研发，而是要开放自身的应用场景，为新技术提供落地试验场景机会。在未来产业布局上，报告更是列出了详细的赛道清单：“建立未来产业投入增长和风险分担机制，培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业”。这些产业虽以科技创新为驱动，但其落地同样需要基础设施的支撑——智算中心支撑人工智能、测试场地支撑低空经济、专用厂房支撑生物医药。这正是城投公司可以切入生产要素，开放自身存量场景，为新兴产业和未来产业的发展提供舞台。

（三）打造智能经济新形态：新基建成为产业底座

报告首次单列“打造智能经济新形态”，要求“深化拓展人工智能+、实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程，加强全国一体化算力监测调度，支持公共云发展”。这意味着算力正在成为像公路和铁路一样的基础设施。国家自然资源部于2026年3月发布的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发[2026]38号）（以下简称“38号文”）第十条中也提及“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生实业发展，原则上不用于经营性房地产开发”，因而，以新基建为重要指针的重大项目，将在存量和增量用地指标政策上得到可靠保障，土地要素的打通为新基建项目的落地扫除了重要阻碍。对于城投公司而言，这是一个必须把握的战略方向。传统的“铁公基”建设的是物理空间，而智算中心、数据中心建设的是数字空间，谁能率先完成从“物理基建”到“数字基建”的能力迁移，谁就能在新一轮城市竞争中掌握主动权。

二、城投公司“基建+产业”双轮转型路径

城投“基建+产业”双轮转型的核心，在于构建“基建支撑产业、产业反哺基建”的良性循环。即以现代化的园区、市政及数字基础设施为载体，精准导入与地方资源匹配的战略性新兴产业；通过完善配套吸引并服务产业落地，进而以产业发展带来的税收、现金流反哺基建的维护、升级与再投资，实现二者协同发展、双向赋能。

（一）基建筑基：基建推动产业集聚与发展

理解“双轮驱动”的第一重逻辑，是剖析基建如何为产业集聚和发展“筑巢引凤”。

1、物理空间的精准适配：从标准化到定制化

不同产业对物理空间的需求千差万别，标准化载体难以满足专业化企业的需求。例如生物医药产业需要特殊的通风系统和污水处理设施；精密仪器制造对厂房的防微振等级有严格要求；半导体封装测试需要百级甚至十级的洁净空间。如果沿用传统的标准化厂房，要么企业入驻后需要投入巨额资金进行改造，要么根本不符合生产条件，最终导致园区招商困难。因此，基建筑巢的第一步，是让空间适配产业。这要求城投公司在规划设计阶段就深入调研目标产业的特殊需求，将建筑参数转化为招商竞争力。层高多少、荷载多少、柱网间距多少、电力容量多少、是否需要吊装口、是否需要独立的废气排放管道——每一个细节都可能决定一个项目能否落地。当物理空间能够精准适配产业需求时，基建就不再是冷冰冰的钢筋混凝土，而是能够孕育产业的活载体。

城投公司运营产业园区从标准化向定制化的转型，是政策导向、区域禀赋与自身能力三重因素共同作用下的必然选择。

从政策层面看，2026年两会明确提出因地制宜发展新质生产力和建设现代化产业体系的要求，强调要拓展智能制造、推动行业链式转型，这为产业园区从粗放式建设向精准化服务转型提供了顶层指引；同时，各地政府积极推行“管委会+公司”模式改革，将园区建设运营等事项交由所属国企承担，并鼓励出台支持定制化厂房建设的专项方案，如德化县研究出台的园区标准化建设项目规范管理方案中，明确推行自建和代建模式，鼓励中小微企业入驻可租可售的高标准、定制化厂房，实现了标准化与定制化的统一。

从区域资源禀赋来看，不同地区的产业基础、资源条件和要素成本差异决定了定制化方向——例如西部地区在人力、电力成本及自然资源上的优势使其更适合承接对成本敏感的算力、电子信息、新能源等产业，东部地区则凭借成熟的产业链和人才优势聚焦科技创新和总部经济。

从城投公司自身能力来看，提供从标准化到定制化的基建设施及服务，需要具备深度了解产业痛点、精准对接企业生产工艺需求、围绕产业链发展量身定制厂房配套的能力；同时，还需构建覆盖“策划—建设—招商—运营—服务”的全流程标准化体系，从空间功能优化、定制化产品设计、智慧园区管理、全生命周期企业服务等多维度提升资产价值，唯有将政策引导的方向、区域禀赋的基础与自身能力的提升有机结合，城投公司才能在定制化园区运营的新赛道上走出一条可持续发展的道路。

经典案例：福州福兴经济开发区——华科光电定制化“工业上楼”项目

福州福兴经济开发区是1990年创办的省级开发区，2023年获批国家级经济技术开发区。其“定制化厂房+工业上楼”的创新实践，生动诠释了“政策+资源+能力”三者的有机结合。

（1）关键政策支持：顶层设计与制度创新

2024年，福州市晋安区与福州工业园区开发集团联合发布了《晋安区工业上楼设计指引》，这是福州市首个针对“工业上楼”的设计规范，该指引系统构建了“4+5+10”全周期建设模式，以“集约用地、生产主导、产业集聚、三生融合”四大目标为引领，落实到涵盖平面、荷载、交通等“十大要点”的精细化设计规范。该政策为福州市高标准、高质量推进“工业上楼”提供了可复制、可推广的标准化样板，为全市低效工业用地改革树立标准，推动都市工业“立体生长”模式落地。这为开发区突破平面限制、“向天要地”提供了明确的政策导向和技术规范。

（2）区域资源禀赋：光电产业集群与土地集约需求

（3）城投公司能力优势：从标准化到定制化打造适配厂房载体

园区建设与运营平台公司----福州工业园区开发集团有限公司（以下简称“园区开投”），展现了强大的资源整合与定制化服务能力，在标准化到定制化打造适配产业定位的物理空间载体，值得借鉴。园区开投秉持滴灌式服务理念，定制化带来建造成本的微增，但企业因此免去入驻后“伤筋动骨”大幅改造，交付后能迅速安装设备，投产周期显著缩短。这一增一减，正是园区滴灌式服务最务实的体现。

以园区开投服务的一家入园企业----华科光电为例：

一是早介入、强干预。华科光电采取整租模式打造专属独栋厂房，为确保厂房精准契合生产需求，福兴经开区牵头，组织企业与福州工业园区集团、运营方进行了3个月的深入沟通，最终敲定量身打造的建筑方案，充分发挥了“管委会+公司”的组合优势。

二是精准定制技术参数。企业技术骨干、园区服务团队和建设方工程师围绕产业特性和需求，将厂房技术参数精确到层高（设定为4.5米-6.5米）、荷载（满足500千克/平方米-2000千克/平方米）、电力（总容量达8000千伏安）、垂直交通（配备4部工业货梯、5部客梯，并专设吊装口）。

2、数字底座的超前布局：从硬件支撑到算力赋能

新质生产力的核心驱动力是科技创新，而科技创新的重要底座是算力基础设施。报告提出的“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”，正是要将算力基础设施提升到国家战略高度。国家十五五规划草案中也提到：适度超前建设新型基础设施，深入推进东数西算工程，构建多层次算力设施体系和全国一体化算力网。实施国家区块链网络建设工程。

对于城投公司而言，这意味着新赛道的开启——建设和运营算力基础设施，为区域数字经济发展提供公共算力服务。一个成熟的智算中心，可以吸引人工智能企业、大数据公司、智能制造企业就近入驻，形成“算力+产业”的集聚效应。企业不再需要自建昂贵的算力设施，只需接入园区提供的算力网络，即可按需获取计算资源。这种拎包入住的算力服务，大大降低了中小企业的技术门槛和运营成本。同时，数字底座还包括工业互联网平台、产业大数据中心、区块链基础设施等。当城投公司能够为企业提供从算力到数据、从平台到应用的一站式数字服务时，园区的吸引力将大大提升。

3、功能生态的系统构建：从单一载体到产业闭环

单个的产业载体只是“点”，真正能够吸引企业集聚的，是多个载体构成的功能闭环。一个成熟的产业园区，不仅要有生产空间，还要有研发空间、办公空间、生活配套、商业服务、员工住宿等。企业在这里可以完成从研发、中试到生产、销售的全过程，员工在这里可以解决吃、住、行、娱的基本需求。

产业园区配套功能基建的完善也是城投公司践行“基建筑基”理念的应有之义，例如：多地政府（如深圳、北京、福州等地）已明确规定，产业园区中工业项目配套建设的行政办公及生活服务设施，用地面积上限由7%提高到15%，主要用于建设员工宿舍型保障性租赁住房。这类住房主要解决新市民、青年人的住房困难问题，特别是面向本园区或本企业员工出租，旨在实现职住平衡。38号文第十条提及的“保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应”，该政策进一步为产业园区配建员工宿舍、服务民生赋能产业发展，提供了政策加持。

更为重要的是，功能闭环还包括产业服务体系的构建，如技术转移服务、知识产权服务、检验检测服务、金融服务、法律服务、人才服务——这些生产性服务业的集聚，能够让企业专注于核心业务，将非核心环节外包给园区内的专业机构。当企业发现上下楼就是上下游、不出园区就能解决所有问题时，入驻意愿自然大幅提升。

（二）产业赋能：产业为基建注入持续动力

“双轮驱动” 的另一重核心逻辑，是产业如何有效赋能、持续反哺基建，为城市发展注入内生动力，推动产业与基建形成良性正向循环。长期以来，多数城投类国企高度依赖政府信用背书与土地财政模式，市场化经营能力薄弱、自身造血功能不足，债务压力与现金流约束日益凸显。单纯依靠融资与建设难以支撑长期发展，产业导入、产业培育与产业运营，已成为改善城投财务结构、增强盈利能力、实现市场化转型与可持续发展的根本出路。

产业赋能并非简单招商引资，而要立足地方资源禀赋、区位优势、产业基础与政策导向，分类施策、梯次培育，形成“传统升级、新兴壮大、未来布局” 的产业体系。一是推动传统产业提质升级，围绕地方主导产业做强链、补链、延链，聚焦智能制造、绿色低碳、数字改造等方向提升附加值，依托园区载体为传统企业提供运营、物业、供应链、金融等综合服务，以服务换收益、以运营稳现金流。二是加快新兴产业集聚壮大，重点导入新能源、新材料、生物医药、高端装备、航空物流、数字经济等符合区域定位的优质产业，通过产业基金、股权投资、载体建设、场景开放等方式吸引龙头企业落地，形成产业集群效应。三是前瞻未来产业培育布局，围绕低空经济、人工智能、氢能、生命健康等前沿领域，搭建孵化器、加速器、中试平台，抢占长期增长赛道。

通过产业导入与运营反哺基建投资，既能稳定经营性收入、改善资产收益水平，又能提升土地与载体价值、增强区域综合承载力，最终实现“以建带产、以产促建、产城融合”，推动城投从 “融资建设平台” 向 “产业投资运营商” 真正转型，为城市高质量发展提供持久动力。

（三）双向协同：构建产城融合的良性循环

当基建推动产业集聚、产业反哺基建完善的双向机制形成时，就进入了“产城融合”的理想状态。在这一状态下，基建与产业不再是两个独立的轮子，而是相互咬合、共同转动的有机整体。

1、空间维度的融合：从园区到城区

传统的产业园区往往功能单一，白天热闹、夜晚冷清，被称为鬼城。而产城融合的空间形态，是生产、生活、生态的有机统一。产业空间与居住空间相互交织，工作场所与生活场所便捷可达，商业配套与公共服务完善齐全。

这种空间融合对基建提出了更高要求。交通组织需要兼顾通勤效率和货运需求，能源供应需要平衡工业用电和居民用电，环境治理需要统筹生产排污和生活污水。城投公司不能再按照单一功能区的逻辑规划建设，而要以“城区”的视角统筹各类基础设施的布局。

2、时间维度的协同：从先产后城到产城融合

过去很多园区采用“先建厂、后配套”的模式，结果工厂建成后员工不愿来、来了留不住。产城融合要求基础设施与产业导入在时间上协同推进——产业项目落地的同时，生活配套、公共服务也要同步跟上。这对城投公司的项目策划能力提出了更高要求。不能等企业入驻了才开始建宿舍，不能等人来了才开始修路。要以前瞻性的眼光预判产业发展和人口增长的趋势，提前布局必要的基础设施。

3、价值维度的共生：从物理叠加到化学融合

基建与产业融合的最高境界，是价值维度的共生。基建的价值通过产业运营得到兑现——好的园区能够带来高的租金、高的资产增值；产业的价值通过基建服务得到保障——完善的配套能够帮助企业降本增效、吸引人才。

当二者形成良性循环时，区域的发展就进入了自我强化的轨道。基建投入带来产业集聚，产业集聚带来人口增长，人口增长带来城市繁荣，城市繁荣带来更多基建需求。城投公司在这个循环中扮演着关键角色——既是循环的启动者，也是循环的受益者。

（四）能力重塑：城投公司实现双轮驱动的核心要求

双向赋能的逻辑虽然清晰，但要真正落地，城投公司必须重塑自身的核心能力。从各地实践来看，以下几方面的能力尤为关键。

1、战略洞察能力：找准赛道与节奏

发展新质生产力已成共识，但也可能引发新一轮的运动式投资。如果城投公司不顾自身资源禀赋和区域产业基础，盲目追逐热门赛道，不按照产业固有的发展节奏盲目求大求快，则很可能导致投资失败和资源浪费。

报告强调“因地制宜发展新质生产力”。对城投公司而言，这意味着必须立足区域资源禀赋和自身比较优势，在传统产业升级、新兴产业培育、未来产业布局中找准自己的生态位。首先，要找准赛道。是聚焦本地传统产业的数字化转型？还是瞄准新兴产业的制造环节？还是前瞻布局未来产业的基础设施？这需要对区域产业基础进行系统盘点，对政策导向和技术趋势进行持续跟踪，在此基础上制定清晰的赛道选择策略。其次，要把握节奏。新动能的培育需要时间，传统业务的稳定也不能忽视。在新动能和新产业的“立”，还没有完全到位之前，先不要急于“破”传统产业，新旧之间的过渡要软、要柔，不要硬、不要刚。城投公司要有战略定力，既要积极布局新赛道，也要稳妥运营传统业务，实现平稳过渡。

2、产业运营能力：从房东到产业合伙人

传统的园区开发以“卖厂房”或“租厂房”为终点，而双轮驱动模式核心在于“建生态”。城投公司需要从房东转型为产业合伙人，与入园企业的发展深度绑定，深度参与产业运营的全过程。而城投公司传统的人才结构以工程类、管理类为主，缺乏懂产业、懂技术、懂投资的专业人才，这对转型形成了极大限制。

因此，在能力构建方面，需要围绕产业运营搭建综合能力体系，包括的能力主要有：产业招商能力——能够精准对接目标企业，理解其需求并提供定制化解决方案；企业服务能力——能够协调政府资源，帮助企业解决政策申报、融资对接、人才招聘等实际问题；生态构建能力——能够促进园区企业之间的合作交流，形成上下楼就是上下游的产业生态。这种能力的培养需要时间和耐心，不可能一蹴而就。但只有真正具备了产业运营能力，城投公司才能从低附加值的物业租赁，转向高附加值的产业服务，实现盈利模式的根本性升级。

3、资本运作能力：做耐心资本的实践者

报告明确要求“政府投资基金要带头做耐心资本”。这意味着城投公司在产业投资中，不能追求短期套利，而要立足长期陪跑，陪伴企业成长。

耐心资本的运作逻辑是：通过产业基金锁定产业链关键环节，通过股权投资与龙头企业深度绑定，在完成产业孵化使命后有序退出，实现国有资产保值增值。这一“投入—培育—退出—再投入”的资本循环，既支持了产业发展，又保障了自身收益。

同时，城投公司还要积极拓展多元化融资渠道。资产证券化、基础设施公募REITs、供应链金融等创新工具，可以将成熟的产业资产转化为流动性，为新的基建投资提供资金来源。当产业投资与资本运作形成闭环，双轮驱动的商业模型才算真正跑通。

4、机制创新能力：以市场化改革激发活力

城投公司作为国有企业，难免受到行政化运作的影响。决策流程冗长、激励机制僵化、风险承担能力弱——这些体制机制问题可能成为转型的阻碍。一切转型最终都要落到“人”的身上。双轮驱动模式对人才结构提出了全新要求——既需要懂工程建设的专业人才，更需要懂产业、懂投资、懂运营的复合型人才。

在人才引进方面，要敢于打破常规，从发达地区、从行业头部企业引进专业人才。在人才培养方面，要与高校、科研院所建立合作平台，通过联合培养、挂职交流等方式提升团队能力。在机制重塑方面，要推行市场化改革，经理层任期制和契约化管理、刚性退出机制、创新激励制度——这些市场化手段能够激发团队的积极性和创造力。只有建立起与市场化业务相适应的用人机制和激励机制，才能吸引和留住转型所需的核心人才。

三、结语：从城市建设者到城市运营商的历史跨越

站在“十五五”开局之年，城投行业面临的不仅是业务转型的压力，更是时代赋予的全新使命。2026年两会描绘的新质生产力发展蓝图，为“基建筑基、产业赋能”的双轮驱动模式提供了政策指引和实践方向。基建筑基，是要建设能够精准适配产业需求的物理载体、超前布局的数字底座、系统完整的功能生态，为产业集聚和发展提供坚实的空间支撑。产业反哺，是要通过产业导入带来的现金流、产业升级催生的新需求、产业创新提供的技术赋能，为基建完善注入持续的动力，这条路注定充满挑战，需要战略定力、资本助力、机制创新，更需要一批懂基建、懂产业、懂资本、懂运营的复合型人才。但当二者形成双向赋能的良性循环时，城投公司就可以完成从城市建设的执行者向城市运营商的历史跨越。

当城投公司的血脉中流淌着产业的基因，当城市的发展与产业的成长融为一体，我们看到的将不仅是城投行业的转型，更是一个区域在培育新质生产力、构建现代化产业体系中的生动实践。这正是“基建筑基、产业赋能”双轮驱动模式的终极价值所在。