2026年4月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》（以下简称《意见》），为“十五五”乃至更长时期我国节能降碳工作提供了系统性、纲领性指导。这份文件不仅明确了节能降碳在推进碳达峰碳中和、维护国家能源安全中的战略地位，更对包括地方国有企业在内的各类市场主体提出了清晰要求。

一、《意见》出台背景及政策演进脉络

2020年9月，中国向世界庄严承诺“2030年前碳达峰、2060年前碳中和”目标。此后，“1+N”政策体系逐步构建，碳达峰碳中和工作从顶层设计走向全面实施。面对国际绿色贸易壁垒加剧、国内经济转型升级压力加大、能源安全与低碳发展双重约束等复杂形势，节能降碳工作亟需从“量的积累”迈向“质的飞跃”。2026年4月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》，这是继2021年《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》后，中央层面就节能降碳工作出台的最新纲领性文件，为“十五五”时期乃至更长时期我国节能降碳工作提供了系统性、全方位、更高标准的行动指南。

核心政策演进脉络

其中《2024—2025年节能降碳行动方案》（以下简称《行动方案》）与《意见》两份文件一脉相承，共同构成了“近期攻坚”与“中长期引领”的有机整体。《行动方案》是聚焦“十四五”收官关键两年的具体施工图，而《意见》则是面向“十五五”及未来的战略总纲和升级版指南。

二、《意见》核心要点梳理与解读

《意见》围绕更高水平、更高质量推进节能降碳，明确了6大核心要点，既衔接过往政策要求，又针对新形势、新任务提出新部署，为各类市场主体提供清晰行动指引。

1. 明确核心目标：从“能耗双控”向“碳排放双控”的根本性跃迁

   
   

《意见》锚定“2030年前碳达峰、2060年前碳中和”总目标，提出新时期节能降碳核心目标是：坚决遏制能源消费总量不合理增长，持续提升能源资源产出效率，从源头有效减少碳排放，为实现碳达峰碳中和、加快经济社会发展全面绿色转型提供有力保障。

这一表述绝非对过往目标的简单重申，而是标志着我国节能降碳工作的根本性制度转向与战略升级，即从以控制能源消费强度和总量为主的“能耗双控”，全面转向以碳排放强度与总量控制为核心的“碳排放双控”。政策重心从相对间接的“能源输入端”管理，升级为对“碳排放产生端”的直接、精准管控。这意味着，使用等量能源但碳排放更低（如使用绿电）将获得更大空间，政策激励直接导向减碳本身。

2.确立核心路径：协同推进节能降碳与全面绿色转型

这是《意见》最具创新性的总体部署，将节能降碳内嵌于经济社会发展全局，提出了“双统筹”根本路径：

一是统筹产业优化升级。严禁“两高”项目盲目发展，运用节能降碳技术改造传统产业。同时，前瞻布局与培育新质生产力，大力发展绿色低碳产业，推进零碳园区建设，探索“以绿制绿”的新模式，推动产业体系向高端化、智能化、绿色化演进。

二是统筹能源绿色转型。在保障能源安全的前提下，严格控制并推动煤炭、石油消费达峰。同步大力发展风电、光伏等非化石能源，加快建设新型电力系统，创新发展绿电直连、智能微电网等业态，并明确要求“新增清洁能源发电量逐步覆盖全社会新增用电需求”，从能源供给侧根本性降碳。

3.聚焦重点领域：实施精准攻坚，首次突出数字基建

《意见》对能耗与碳排放主要领域部署了精准的攻坚任务，一个显著变化是将“数字基础设施”提升至与工业、建筑、交通、公共机构并列的重点领域。

• 工业：对标国际先进，持续推进钢铁、有色、石化化工、建材等重点行业节能降碳改造。

  
  

• 建筑：推动超低能耗建筑规模化发展；结合老旧小区改造、清洁取暖等工作，积极推进既有建筑节能降碳改造；有序推进建筑光伏一体化建设；支持老化供热管网等设施设备更新改造和供热系统智能化升级。

  
  

• 交通：提升交通场站、高速公路等设施设备绿色化智能化水平，健全充换电站、岸电等设施网络；建设零碳运输走廊；推广节能低碳运输工具，积极发展电动（氢能）重型卡车和绿色燃料船舶。

  
  

• 数字基础设施：首次专条部署，要求推进数据中心、通信基站等高耗能环节的节能改造与绿色升级，提高单位算力能效，并严格能效准入。这反映了对数字经济本身绿色化的高度重视，防止其成为新的能耗增长极。

  
  

• 公共机构：发挥示范引领作用，全面推行节能改造，推广能源费用托管等合同能源管理模式。

4.硬化监管约束：构建全链条、精准化治理体系

为确保目标落地，《意见》构筑了贯穿事前、事中、事后的严密监管闭环，核心是提升制度刚性：事前严格节能降碳审查评价，事中加强重点用能和碳排放单位管理，事后强化全流程监管。

其中严格节能降碳审查评价核心在于提升项目准入的“绿色门槛”。强化固定资产投资项目节能审查和碳排放评价，并将审查范围从传统的能耗扩展为对项目能耗、煤耗、碳排放的“综合审查评价”。最关键的是，所有新（改、扩）建“两高”项目，在履行审批、核准、备案手续时，必须同步制定并落实碳排放等量或减量置换方案，且其落实情况将作为碳排放评价的核心内容。

5.夯实政策支撑：构建多元资金保障体系

《意见》着力构建“软硬结合、长短兼顾”的立体化支撑体系，包括健全法律法规、完善标准标识体系、强化政策支撑，加强技术创新应用、提升基础工作能力等方面。

其中在资金保障上，强调发挥政策合力。一方面，发挥政府投资带动作用，统筹利用现有中央预算内投资等渠道，对符合条件的重大节能降碳项目给予支持。另一方面，大力引导和利用社会资本，明确“研究设立国家低碳转型基金”，以市场化方式支持传统产业和资源型地区绿色低碳转型。同时，鼓励绿色金融创新，引导金融机构根据重点领域特点，开发能效信贷、绿色债券、转型金融等多元化金融产品和服务，为节能降碳项目提供长期、稳定的资金支持。

6.压实主体责任：明确国企发挥示范引领作用

《意见》明确要求各类主体切实承担节能降碳责任。尤其强调国有企业特别是中央企业要加强节能降碳示范引领。这意味着一方面，国企自身需在能效提升和绿色转型上走在前列；另一方面，其在供应链管理、投资决策中也需践行绿色导向，带动全产业链减排。

三、《意见》对地方国企的影响分析

对地方国企而言，《意见》的出台既是必须应对的刚性约束，更是实现跨越式发展的历史性机遇。

（一）面临的挑战与压力

1. 合规与准入门槛提高。《意见》构筑了贯穿项目全生命周期的严密监管闭环，将节能降碳监管从“软约束”升级为“硬约束”，直接抬高了地方国企的合规基线与项目准入门槛。地方国企需严格适配新政合规要求，规范碳信息披露、完善能碳管理体系，若未能达标，将面临项目缓批限批、行政处罚等风险，合规运营压力显著增加。

   
   

2. 短期经营成本与技改压力加大。在化债与转型的双重压力下，节能降碳的硬性要求进一步加剧了地方国企的短期财务负担。节能降碳改造、清洁能源项目建设、绿色技术升级等均需巨额资金投入，短期内会大幅增加地方国企的经营成本和现金流压力。尤其是传统高耗能地方国企，需投入大量资金淘汰落后产能、升级生产设备，技改投入压力更为突出，短期内难以实现成本与收益的平衡。

   
   

3. 技术和人才短板凸显。落实精细化管理、应用绿色低碳技术、开展碳资产管理等新要求，对企业的技术储备和人才结构提出了更高标准。部分地方国企，特别是中小型国企，面临绿色核心技术储备不足、碳管理及ESG等复合型专业人才短缺的困境，成为制约转型进度和质量的重要瓶颈。

   
   

（二）蕴含的转型机遇

1. 市场空间巨大。政策强力驱动下，节能技术改造、零碳园区建设、合同能源管理、清洁能源开发、储能设施建设、循环经济、碳资产管理等领域需求爆发。地方国企依托区域资源优势和政策倾斜，可充分挖掘本地绿色市场潜力，拓展多元化业务场景。

   
   

2. 主业升级契机。交通、城建、公共服务、园区运营正是地方国企的核心主业，也是节能降碳的重点领域。地方国企可依托自身主业基础，推动核心主业绿色升级、提质增效，实现企业从“传统运营”向“绿色运营”转型。

   
   

3. 获取政策支持。《意见》明确通过国家低碳转型基金，统筹运用政府投资、绿色金融等多种政策工具对符合条件的节能降碳项目予以精准支持。地方国企可依托国企身份优势，优先对接各类政策资源，争取中央预算内投资、专项债、超长期特别国债、绿色信贷、绿色债券等支持，降低转型成本。

   
   

4. 重塑竞争优势。作为区域节能降碳的主力军和示范引领者，地方国企通过率先实现绿色转型，不仅能打造“绿色标杆”企业形象，履行社会责任，更能借此强化在区域绿色产业集群中的主导地位，提升供应链话语权，从而在未来的市场竞争和资源分配中赢得长期核心优势。

   
   

四、新政导向下地方国企节能降碳实施路径

面对节能降碳新政带来的系统性变革，地方国企需从战略高度重构发展逻辑，将政策约束转化为转型动能，在“十五五”关键窗口期实现绿色跃迁。

（一）战略对标：把新政要求纳入“十五五”规划

地方国企必须将《意见》所明确的“更高水平、更高质量”的节能降碳核心要求，全面、系统地纳入企业“十五五”发展战略与规划。这要求企业将节能降碳提升至战略主线的核心位置，确保其与企业的整体战略目标、业务发展布局、重大投资计划、融资安排、人力资源配置等实现深度耦合与动态协同，实现战略层面的精准对标。条件成熟的企业，应主动谋划、适时制定独立的《节能降碳专项规划》，以强化目标分解、任务落地与资源保障，为转型确立清晰的行动路线图。

此外，地方国企应主动对接地方政府碳达峰行动方案，将自身重点项目纳入地方项目库，争取在用地、用能、资金等方面获得优先支持。

（二）存量挖潜：存量业务深度节能

存量资产节能改造具有“投入少、见效快、风险低”的特点，应作为优先突破口。地方国企存量资产规模庞大，涵盖供热管网、公共建筑、工业园区、交通设施等多个领域，均蕴含着可观的节能潜力。

供热系统的更新升级应列为头号工程。许多城投公司运营的供热管网服役年限超过二十年，热损率高达15%至20%，不仅造成巨大能源浪费，也带来安全隐患。《意见》明确提出“支持老化供热管网等设施设备更新改造和供热系统智能化升级”。地方国企应抢抓政策窗口，积极申报超长期特别国债和中央预算内投资支持，将管网更新与智慧供热平台建设同步推进，实现从热源、管网、换热站到用户端的全链条优化。

公共建筑节能改造是另一重要阵地。地方国企持有的办公楼、文化场馆、酒店等公共建筑，普遍存在围护结构保温性能差、照明系统能效低、空调系统老化等问题。《意见》要求公共机构“持续降低单位建筑面积能耗和碳排放”，并推广能源费用托管等合同能源管理模式。这意味着地方国企既可以通过自主投资实施节能改造，也可以引入专业节能服务公司，以“零初始投入、节能收益分成”的模式完成改造。

交通设施的绿色化改造。交投公司运营的高速公路服务区、港口码头、公交场站等，是布局充换电设施、岸电设施、分布式光伏的理想载体。《意见》要求“健全充换电站、岸电等设施网络”，“积极发展电动重型卡车和绿色燃料船舶”。这些设施的规模化建设，不仅能满足自身运营车辆的能源补给需求，更能向社会开放运营，形成新的收入来源。

对于拥有工业园区运营业务的平台公司，园区集中供能系统的优化提效应重点推进。《意见》鼓励工业园区“推动供热、制冷等基础设施共建共享，加强企业间能量交换与梯级利用”。实践中，可通过建设余热回收系统、分布式能源站、智能调度平台，实现能源的梯级利用和供需匹配。

算力（数据）中心的绿色化改造，则是面向未来的战略性投入。随着数字经济蓬勃发展，地方国企投资运营的算力（数据）中心能耗持续攀升。《意见》要求“严格电能利用效率等能效指标准入管理”。地方国企需通过采用液冷、AI智能调优、绿电直供等技术，降低电能利用效率，削减运营成本和碳排放。

（三）增量布局：驱动主业绿色升级

在存量挖潜的同时，地方国企更需在增量业务中植入绿色基因，实现主业的绿色化升级。这不仅是合规需要，更是培育新质生产力、开辟新增长曲线的战略选择。

1、主导新建建筑全面绿色化。地方国企应在其主导的城市开发建设中，率先规模化应用绿色建筑与超低能耗建筑标准，将严格的节能降碳目标，系统融入从规划、设计、施工到长期运营的全生命周期，确保所有新建项目达到高星级绿色建筑标准。此举不仅能从源头大幅降低建筑能耗与碳排放，更能通过引领行业变革，将绿色低碳打造为企业核心品牌与竞争力。

2、全面激活城市空间的“发电”潜能。地方国企应将持有的办公楼、体育场馆、交通枢纽等大型公共建筑的屋顶与立面，系统梳理并优先开发为分布式光伏电站。通过规模化实施光伏改造，不仅能实现电力“自发自用、余电上网”，直接降低运营成本、获得售电收入，还可通过绿电交易或获取绿证，实现环境价值的市场化变现，从而将传统的空间资源转化为可持续的绿色经营性资产。

3、规模化、网络化布局绿色能源补给基础设施。绿色能源补给网络是交通、物流乃至全社会低碳转型的“血管”与“引擎”。地方国企应发挥资产布局广、应用场景多、获取资源能力强的优势，成为构建这一新型基础设施网络的主导力量。比如：在公交场站、大型公共建筑、停车场建设充电设施并推动共享运营，构建城市级充电网络。在高速公路服务区、物流园区、港口枢纽规模化建设大功率充电桩、重卡换电站，形成城际、城乡补给走廊。有条件的地方国企可联合能源企业，沿交通干线、工业走廊规划建设加氢站，为氢燃料电池车辆及工业氢能替代提供保障，抢占氢能产业先机。港口运营企业完善码头岸电设施，将岸电服务培育为稳定的绿色营收来源。

4、打造“零碳运输走廊”示范工程。零碳运输走廊是交通领域绿色升级的高级形态，其本质是通过整合绿色基础设施、清洁运载工具、智慧调度系统，打造端到端的低碳物流解决方案。地方国企可以选择一条重点货运通道，联合产业链伙伴，打造“零碳运输走廊”示范工程，通过向物流企业提供“绿色运输套餐”（含清洁运力、能源补给、碳积分）、开发并交易核证减排量（CCER）、提供供应链碳足迹认证与数据服务等多元化方式实现收益，探索可市场化、可持续的运营模式。

5、打造零碳园区标杆。产业园区是区域经济发展的核心引擎，也是实现系统性节能降碳的关键载体。地方国企应重点推进零碳园区建设，将绿色低碳理念贯穿于规划、建设与运营全周期。一是构建以新能源为主体的智慧能源系统，规模化部署屋顶光伏与建筑光伏一体化（BIPV），建设智能微电网与储能设施，提升园区绿电自给率与用能弹性。二是推动产业生态循环化，优化入园产业结构，严格项目能效准入，并积极搭建企业间水、热、物料循环利用的共生网络。三是搭建园区级智慧能碳管理平台，对能耗与碳排放进行实时监测、智能分析与精准调控，打造产业集聚、绿色低碳、智慧高效的零碳园区标杆。

（四）赛道扩容：拓展绿色新兴业务

在主业绿色升级的基础上，地方国企应进一步突破原有业务边界，利用自身资源、场景和信用优势，积极培育和开拓技术密集、模式创新的绿色新兴产业。

1、循环经济与资源综合利用。地方国企在城市固废处理、水务运营、工业配套等领域积淀深厚，具备向循环经济延伸的天然基础。比如推动工业固废、建筑垃圾、餐厨垃圾、污水污泥等城市典型固废的深度资源化和高值化利用；拓展报废汽车、废旧动力电池、废光伏组件等新兴废弃物的精细化拆解与材料再生业务，对接新能源汽车与光伏产业链；探索生物质高值化利用，推动农林废弃物制备生物基材料或能源等。

2、综合能源服务与新型电力系统运营。地方国企应把握能源系统重构机遇，从传统能源供应向“投资+运营+服务”的多元模式升级，重点可布局三大业态：合同能源管理（EMC），依托在公共建筑、工业园区等领域的资产优势和信用基础，拓展节能改造、能源托管、分布式光伏投资运营等EMC业务。聚合资源运营虚拟电厂（VPP）：聚合分布式光伏、储能、可调节负荷、充电桩等分散资源，参与电力需求响应和辅助服务市场，获取调峰、调频收益及电量价差；投资运营智能微电网：在园区、新区等特定区域，投资建设“源网荷储一体化”智能微网，通过过网费、配电服务费、绿电销售获取多元收入。

3、碳资产管理与碳金融服务。抢抓碳市场发展机遇，拓展碳资产管理业务，为自身及区域内企业提供碳盘查、碳核算、碳配额管理、CCER（国家核证自愿减排量）项目开发、碳交易代理、碳金融方案设计等全链条服务，助力企业实现碳合规、降碳增效。有条件的国企还可探索设立碳基金，投资优质的减排项目，深度参与碳市场价值链。

4、绿色低碳技术服务与认证。将自身在转型实践中积累的技术、管理经验产品化、服务化，可成立专业技术服务公司，为区域内企业和公共机构提供节能诊断、碳足迹核算、绿色产品认证、碳中和方案设计、ESG报告编制等智力服务。这有助于建立行业技术权威，形成轻资产、高附加值的知识输出业务。

5、智慧能碳数字化平台运营。顺应数智化与绿色化融合发展趋势，投资或合作开发面向政府、园区、企业的智慧能源与碳排放数字化管理平台，提供实时监测、智能分析、预测预警、可视化报告等服务。通过运营此类SaaS平台，地方国企不仅能服务自身管理需求，更能沉淀行业数据，未来可延伸至碳资产开发、绿色金融风控等数据增值服务，打造数字时代的绿色基础设施。

五、结语

地方国企的节能降碳转型，是一场深刻的系统性变革。除了上述实施路径外，技术创新和能力建设是支撑转型走深走实的关键。企业必须加大在智慧能源、碳捕集利用、高效储能等关键领域的研发投入或合作攻关。同时，亟需内部能力重塑，包括培养“产业+减碳”的复合型人才、优化组织架构和管理流程等。唯有如此，才能将政策约束转化为发展机遇，在服务国家“双碳”战略的进程中，重塑自身价值，赢得可持续的未来。