长期以来，县域层面沉淀了大量土地、房产、基础设施等国有资产，但由于历史遗留问题多、管理体制分散、专业人才匮乏等原因，大量资产处于“账实不符、权责不清、运营低效”的状态。2026年政府工作报告要求各级政府“积极盘活利用存量资源资产”，以优化财政支出、严肃财经纪律。本文结合最新政策精神与县域实际，提出以“权证化、平台化、经营权、资本化”四把钥匙，系统破解县域存量资产盘活堵点，切实提升资产效能。

一、宏观新局：2026年政策开启存量资产挖潜新阶段

2026年存量资产盘活进入深度攻坚期，宏观政策围绕存量资产挖潜形成了清晰顶层设计与刚性约束。今年的政府工作报告明确提出了各级政府要“积极盘活利用存量资源资产”，并将其放进“过紧日子”的财政纪律框架之下，标志着“盘活存量”已从宏观导向转化为具体的财政管理要求。《“十五五”规划纲要》将“盘活利用存量资源”作为单独一节，提出“完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施”，将存量资源盘活上升为独立战略部署，核心是以市场化手段全面激活低效用地、闲置房产与存量基础设施，推动发展模式从增量扩张转向存量提质增效。自然资源部38号文（自然资发〔2026〕38号）则以“增存挂钩” 为核心硬约束，明确年度新增建设用地原则上不超过当年盘活存量面积，新增用地优先保障重大项目与民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发，从要素配置端倒逼地方与市场转向存量盘活及内涵式发展。三者同向发力，共同构建了存量资产深度挖潜的政策新局，为城投公司资产盘活、债务化解与转型发展提供了关键路径与制度保障。

2026年存量资产盘活核心政策要点及解析见表。

二、县域现状：成效显著但短板突出

2025年是全国县域盘活存量资产的基础夯实年、试点突破年。各地全面开展资产清查，推动公物仓共享、不动产盘活、园区载体利用、经营权市场化等工作，取得了阶段性成效，也为2026年深化盘活工作积累了宝贵经验。

（一）主要成效

资产底数全面摸清。全国县域陆续开展县属国企、行政事业单位、农村集体“三资”拉网式清查，初步建立动态电子台账，为实现资产“家底可查、流向可溯、责任可追”的管理目标奠定了基础。

1. 公物仓调剂广泛实施。跨部门、跨层级的公物仓制度逐步建立，闲置的办公用房、设备仪器等像“共享资源池”一样流转利用，以“低成本”的调剂替代“高投入”的购置，实现“物尽其用、闲不废置”，有效节约了财政支出。
   

2. 不动产盘活见效。沉睡的闲置厂房、空置商铺等，通过公开出租、拍卖等方式被“唤醒”，直接为县域财政纾困注入真金白银，成为基层财政解压的“及时雨”。
   

3. 园区与产业载体盘活起步。一批老旧厂房、闲置园区通过改造升级，转型为新的产业载体，实现了“资产变载体、载体引项目、项目促发展”的良性循环，为县域产业升级注入了新动能。
   

4. 经营权市场化探索破题。资产盘活思路从“卖资产”的一次性收益，转向“租权益”的可持续运营，机关食堂、农贸市场、公共停车场等经营权通过市场化招标进行运营，让“看不见的管理”转化为“可量化的收益”。

（二）突出短板

在存量盘活工作稳步推进、取得阶段性成效的同时，县域资产盘活实践中仍暴露出诸多短板，与“提质增效、市场化盘活”的目标存在差距，集中体现为四大现实痛点：

1. “能不能盘”——家底不清、权属不明。县域资产底数摸排不彻底，权属界定模糊、手续证件缺失、历史遗留问题繁杂等障碍普遍存在。大量闲置低效资产看似可用，实则深陷“待解未解”的困局，成为盘活工作的首要堵点。
   

2. “由谁来盘”——盘活主体缺位、动力不足。县域存量资产布局分散、业态碎片化严重，多数资产缺乏稳定现金流与盈利基础，收益空间有限，社会资本参与意愿不高、投入动力不足，市场化引入成效低于预期。与此同时，县属城投公司市场化转型尚未到位，专业化盘活与精细化运营能力薄弱，难以成为盘活主力。
   

3. “价值如何放大”——模式单一、综合效益尚未释放。当前县域盘活多以简单出租、低价处置等短期变现手段为主，缺乏系统规划、业态升级与产业链联动设计。资产二次开发与综合利用能力不足，难以实现资产保值增值与运营提质，盘活的综合效益远未充分释放。
   

4. “钱从哪来”——资金缺口大，融资渠道窄。传统融资渠道持续收窄，专项支持政策落地有限，盘活过程中资产改造、提质升级、运营培育等环节普遍面临资金压力，缺乏多元化、可持续的投融资支撑，制约盘活项目落地实施。

三、年县域存量资产盘活：紧扣政策精神，用好四把关键钥匙

面对“权属不明、主体缺位、效益不高、资金匮乏”四大现实痛点，县域存量资产盘活必须从零散处置转向系统攻坚。关键在于运用好“权证化、平台化、经营权、资本化”四把钥匙，形成闭环解决方案：以“权证化”破解权属模糊问题，解决“能不能盘”；以“平台化”明确运营主体，解决“由谁来盘”；以“经营权”市场化释放资产价值，实现“价值放大”；以“资本化”拓宽融资渠道打通“钱从哪来”。四钥协同，旨在将沉睡存量资产有效转化为财政增收、债务化解、产业培育、民生提质的优质资源，为县域高质量发展注入新动力。

（一）第一把钥匙：权证化——破解“能不能盘”的权属困境

权属不清是县域资产盘活的核心障碍，针对这一首要堵点，从权属界定、分类施策、动态管理三个层面系统推进，打通资产从“沉睡”到“盘活”的第一关。

1.权属界定：专班攻坚，化解历史遗留问题

成立由政府牵头，自然资源、住建、财政、国资等多部门组建的联合工作专班，对县域存量资产开展“拉网式”摸排，建立“一宗一档”电子档案。针对历史遗留问题，推行“分类补证、容缺受理、限时办结”机制。

（1）对于权属清晰、材料基本齐全的资产，建立绿色通道，简化流程，限期完成登记发证，实现“应确尽确”。

（2）对于因年代久远造成的权证缺失、历史资料不全等“瑕疵”的资产，由专班牵头，制定“一宗一策”补正方案，通过容缺受理、联合认定等方式，依法合规完善手续。

（3）对于存在权属纠纷、边界不清的资产，建立司法、行政、调解多方联动机制，优先调解，依法裁决，明确产权归属，扫清盘活障碍。

2.分类施策：三类资产差异化确权路径

针对不同资产的核心权属瓶颈，实施精准破解：

公益性资产，破解“手续缺失导致运营受限”问题。针对学校、医疗机构、养老服务设施等公益性资产，重点补齐规划、用地、建设等合规手续，为其委托运营、功能升级扫清法律障碍，切实保障公共服务稳定供给。

经营性资产，破解“产权不清阻碍市场交易”问题。针对闲置厂房、商业物业、仓储物流载体等具备盈利潜力的经营性资产，核心是加速完成不动产登记工作，取得清晰、合法的产权证明，使其具备出租、产权转让、作价入股、合作开发等市场化运作的法定资格，释放存量资产流动性和价值。

农村集体资产，破解“权能模糊制约流转开发”问题。针对闲置宅基地、集体建设用地、农村闲置校舍、老旧厂房等重点存量载体，核心是深化农村集体产权制度改革，加快确权登记颁证，清晰界定所有权、承包权、经营权，为租赁、入股、合作开发等盘活模式提供明晰的权属基础。

3.动态管理：数字化赋能，实现全生命周期可追溯

依托国有资产管理信息系统，建立并动态维护“存量资产数字化管理台账”，将资产的位置、面积、权证编号、产权主体、使用状态、确权进度等信息全部入库管理，实现“底数清、情况明”。实现权属变动实时更新、定期校核，确保数据准确，为后续资产估值、招商推介、资本化运作提供可靠的数据支撑，使每一笔存量资产从“沉睡”到“唤醒”全过程可查询、可追溯、可监管。

（二）第二把钥匙：平台化——解答“由谁来盘”的主体之问

针对县域资产盘活主体缺位、专业能力不足痛点，应以县属国有企业为依托，通过整合重组、市场化转型，打造专业化存量资产运营平台，破解资产盘活“谁来盘”难题。

1.整合重组，构建存量资产运营主体

打破过去资产分散在各部门、各乡镇的碎片化格局，按照“主业归并、资源集聚”的原则，将全县范围内的闲置房产、低效用地、存量基础设施、物业等经营性国有资产，集中注入资产运营平台，实现县域存量资产“一个漏斗进出、一个主体对外”。通过规模化整合，提升资产的组合价值和招商吸引力，为后续专业化运营、整体招租、打包融资创造条件。

2.转型赋能，锻造专业化运营盘活能力

推动县属国企向市场化、专业化的资产运营主体转变。一方面，理顺政企关系，赋予县属国企在资产盘活中的自主决策权和自主经营权；另一方面，引入专业资产运营、资本运作和产业招商团队和人才，建立市场化薪酬与绩效考核机制，契合转型要求。同时，鼓励企业通过股权合作、业务外包、顾问服务等方式，与行业头部机构、专业咨询公司等建立长期合作，快速补齐运营能力短板。

（三）第三把钥匙：经营权——实现“价值如何放大”的效能跃升

彻底转变“卖资产”的单一思维，聚焦经营权的市场化运作，通过灵活多样的合作模式引入社会资本与专业能力，实现存量资产从“物理盘活”到“价值跃升”的根本转变。

1.特许经营，盘活具备收费机制的公共设施

针对的水务、垃圾处理、停车场、充电桩等具备收费机制的市政公用设施，采用特许经营模式引入社会资本，社会资本负责投资改造与长期运营，政府通过约定收费机制与监管标准，在保障公共服务的同时，缓解政府资金压力，实现了资产提质增效。

2.股权合作，深度绑定价值较高的核心经营性资产

对县域内闲置或低效的酒店、商业综合体、文体场馆、产业园区标准化厂房等核心经营性资产，由县属国有企业以资产作价入股，与社会专业运营企业共同设立项目公司。股权合作模式下，县属国企与社会运营企业结成利益共同体，借助企业的专业能力和市场渠道深度挖掘资产价值。同时，可设置业绩对赌、股权回购等条款，确保国有资产的保值增值和退出通道通畅。

3.委托运营，快速激活分布零散、缺乏专业管理的资产

针对县域数量众多、单体规模偏小、缺乏专业管理能力的存量资产，如乡镇闲置校舍、卫生院老院区、老粮站、社区配套用房等，可采取委托运营模式。县属国企作为委托方，通过公开比选引入专业运营商，签订委托运营合同。运营商负责对资产进行投资改造、业态植入、日常管理，城投公司按合同约定收取保底收益或超额分成。委托运营期限相对灵活，既能快速引入专业能力，又保留了政府对资产的控制权和后续调整空间。

4.多方联动：破解农村集体资产等特殊资产的盘活难题

针对闲置宅基地、集体经营性建设用地等农村集体资产，建立“县属国企+乡镇集体+专业企业”三方合作机制。县属国企负责整合资源与对接市场，集体以土地等资源入股，企业负责投资与专业化运营，形成优势互补、利益共享的盘活路径，激活乡村沉睡资源。

5.融合运营，实现资产盘活与区域发展战略的协同

将存量盘活与县域消费扩容、民生改善、乡村振兴、产业培育深度融合。例如：将闲置老厂房改造成文创园区、夜间经济集聚区或电商直播基地，盘活资产的同时带动就业和消费；将腾退的乡镇办公用房改造为居家养老服务中心、普惠托育机构或村级客货邮服务站，既补齐民生短板，又为资产注入稳定现金流；将农村闲置宅基地和农房通过“三权分置”方式，引入社会资本发展民宿集群、康养基地或乡村研学项目，实现资产增值与农民增收双赢。通过“资产+产业+民生”的系统谋划，每一处存量资产不再孤立，在服务发展大局中持续创造现金流。

（四）第四把钥匙：资本化——打通“钱从哪来”的融资渠道

资本化是存量资产价值兑现的关键。将权属清晰、平台运营、具备稳定现金流的存量资产，通过金融工具与资本市场，转化为可流动、可交易的金融资本，从而打通“钱从哪来”的最终闭环，为资产盘活注入源头活水。

1.产权交易，实现资产价值直接变现

产权交易是资产资本化最基础且直接的方式。其核心是依托产权交易市场将已确权但运营效率不高的非核心经营性资产（如闲置土地、房产、股权等），通过公开挂牌进行转让、拍卖或作价出资，实现价值直接变现与资源优化配置。搭建地方化推介平台。县域可探索建立“存量资产超市”或“资产招商库”，将闲置房产、低效土地、废旧厂房、闲置设备等分类挂牌，面向社会公开推介，提升资产可见度与交易效率。创新资产打包与交易方式。针对同一区域内多个小型资产，可通过打包交易或组建资产包，提升整体吸引力和溢价空间。同时，探索“先租后让”“租让结合”的灵活交易方式，降低社会资本前期投入门槛，提速资产流转效率。

2.资产证券化，变存量资产为流动资本

资产证券化是打通存量资产与资本市场、实现“轻资产运营”的关键金融工具。其核心价值在于将能够产生持续、稳定、可预测现金流的优质存量资产（或其收益权）进行结构化设计，转化为标准化、可流转的金融产品，一次性回笼大额资金，形成“盘活—退出—再投资”的良性循环。针对权属清晰、运营成熟、现金流稳定的优质基础设施资产，比如供水、污水处理、垃圾焚烧等市政环保设施、产业园区、仓储物流等，应积极把握政策机遇，筹备并申报基础设施REITs。对于尚未达到REITs发行门槛但已形成持续收费流的资产（如特定项目的未来收费权、租金收益权等），可采用资产支持证券（ABS）方式进行证券化融资。

3.上市融资，对接公开资本市场

对于已整合优质资产、形成清晰商业模式和持续盈利能力的运作主体，应积极推动其股份制改造，并创造条件在主板、科创板或北交所上市。上市融资不仅为县域存量资产盘活引入长期低成本资金，也是倒逼平台建立现代企业制度，提升治理水平和透明度，从根本上解决“谁来操盘”的可持续性问题。

4.数据资产化，开辟融资新蓝海

平台公司在数字化运营中积累了大量资产状态、客流、交易等数据资源。顺应数据要素市场化配置改革，积极推进数据资产化。对数据进行治理、确权、专业评估并登记入表，将数据资产作为无形资产或存货纳入公司资产负债表，增加资产规模和融资信用。经过确权评估的数据资产，可直接作为质押物向金融机构融资，或在数据交易所挂牌交易实现变现。更可进一步开发数据产品开发或与数商合作，探索发行数据资产支持证券。数据资产化是县域存量盘活中的“新蓝海”，具有成本低、增值空间大的特点，为县域开辟了全新的资本化路径。