2025年中办、国办印发《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》，要求以"三个集中"为总纲推进国有经济布局优化和结构调整，对地方国资国企改革提出了新的更高要求。（链接：进一步深化国资国企改革（2026—2029年）重点任务全梳理）从各地实践看，地方国资国企普遍面临战略定位虚化、经营质效弱化、创新动能钝化、治理机制僵化、监管体系固化等结构性矛盾。本文在梳理共性痛点的基础上，从战略、经营、创新、治理、监管五个维度提出应对措施，为地方国资国企深化改革、提质增效提供路径参考。

一、地方国资国企共性痛点透视

（一）战略层面：定位虚化、主业发散、布局同质、规划空转

多数地方国企脱胎于政府投融资平台，"为谁发展、承担什么使命"认知不清，公益性与竞争性功能边界模糊；主业之外业务条线动辄十几条，"大而不强、全而不精"；省市区三级平台业务高度重合，同质竞争、内部资源内耗严重；五年规划"重编制、轻落地、无拆解、无考核"，战略任务与经营决策、资源配置脱节，出现"规划一套、经营一套"的两张皮现象。

（二）经营层面：造血不足、债务承压、资产沉淀、现金流脆弱

主营业务造血能力不足，利润高度依赖土地溢价、资产处置、理财投资、政府补贴等非经常性收益；过去二十年"举债扩张"路径导致资产负债率高位运行、短期债务占比高，到期债务集中兑付压力大；资产负债表上沉淀着大量闲置土地房产、停工项目、低效股权和挂账应收款，资产"大而不优、多而不活"；部分企业经营性与投资性现金流"双负"，完全依赖融资性现金流续命，一旦融资环境收紧即陷入流动性危机。

（三）创新层面：投入不足、转化断裂、人才短缺、容错缺失

研发投入强度远低于行业标杆，基础研究、前沿技术研究投入几乎空白；"重申报、重专利、轻转化"现象突出，缺少概念验证、中试熟化等关键产业化环节，科技成果难以落地为产品和产业；高层次科技人才、产业领军人才"引不进、留不住、用不好"；考核偏结果、轻探索，对研发失败包容度低，干部职工普遍存在"不敢创新、不愿创新、怕出错、怕担责"心态。

（四）治理层面：制度完备、运行虚化、决策冗长、激励弱化

治理框架形式完备但实际运行流于表面，党委前置研究存在"重签字、轻把关"问题，董事会决策沦为程序性走流程；母子公司权责边界不清、授权体系不健全，审批层级冗余、逐级请示，面对市场化项目和创新业务响应迟缓、错失市场窗口期；"干部能上不能下、员工能进不能出、薪酬能增不能减"的顽疾尚未根治，绩效工资占比低、中长期激励工具应用不足，"拉不开差距、留不住人才"。

（五）监管层面：越位缺位、数据割裂、能力不足

外部多头分散、内部监督割裂，对市场化经营细节干预过多、管得过细，对重大投资、对外担保、隐性风险等关键领域监管缺位；监管系统与企业ERP、财务核算、投融资等内部系统相互割裂，数据孤岛严重，难以实现实时穿透、动态监测；监管队伍专业结构单一，对战略性新兴产业、资本运作等新兴领域"看不懂、不会管、不敢管"，存在"一刀切管控束缚发展、放任式监管滋生风险"的两极问题。

表1 17项痛点—根源—措施对照表（建议收藏）

二、地方国资国企进一步深化改革的系统应对

破解上述痛点，不能头痛医头、脚痛医脚，需要在战略、经营、创新、治理、监管五个维度同时发力。其中，地方国资监管部门侧重定规则、建机制、强监管，国有企业侧重抓落实、提效益、增活力，二者各有侧重、协同配合。

（一）战略重塑：明确定位、聚焦主业、优化布局

1．精准界定功能定位，夯实战略使命根基

地方国资部门要按照"功能定位→主责→主业→拟培育主业"的递进逻辑，完善功能分类细化标准并建立动态调整机制，逐户明确企业的战略使命、功能边界与主责主业。对承担公益性、战略性功能的企业，突出使命履行与政策性任务保障考核；对竞争类企业，强化市场竞争力与价值创造导向。要纠正公益类企业过度逐利、竞争类企业使命缺位的问题，做到功能定位可识别、可考核。

2．严格主业管理，遏制"摊大饼"式扩张

地方国资部门要完善主责主业管理办法，组织开展主业重新核定，建立主业和拟培育主业监测评价体系，健全投资负面清单动态调整机制。企业要严控非主业投资增量，对与主业无关、长期亏损、低效无效的业务板块，按照"严禁新增、限期退出"的要求，通过股权转让、资产划转、清算注销等方式稳妥处置，逐步提高主业集中度。

3．推进战略性重组与专业化整合，破解同质竞争

地方国资部门要以服务区域战略为导向，推动国有资本向关系区域经济命脉和重要产业的关键领域集中。对业务相近、功能互补的企业，支持实施合并重组，形成主业突出、规模适度的专业化集团；深化国有资本投资、运营公司改革，依托两类公司在优化布局、整合运作、进退流转中的专业能力开展资本运作。

4．强化战略闭环管理，破解"两张皮"

企业要将五年规划的战略目标逐级分解到年度经营计划、部门职责和子公司考核指标，建立"规划—计划—预算—绩效"联动机制，实行战略任务台账化管理，定期评估执行情况并动态调整。地方国资部门要将规划完成情况纳入企业负责人业绩考核，促使战略从"纸面"落到"地面"。

（二）经营增效：提质增效、化解债务、盘活资产

5．开展价值创造行动，提升盈利质量

企业要对标行业先进，从产品、服务、品牌、效率等维度提升主业竞争力。对亏损企业实行名单制管理，一企一策制定扭亏脱困方案，对长期亏损、扭亏无望的坚决关停并转。要着力优化盈利结构，减少对土地溢价、政府补贴等非经常性收益的依赖，提高主营业务利润占比。

6．稳妥化解存量债务，防范资金链风险

企业要全面摸清债务底数，制定债务风险化解方案，推动高息债务置换、拉长债务期限，将资产负债率控制在合理区间。地方国资部门要建立债务风险监测预警机制，对资产负债率实行分类分档管理，并统筹推进融资平台市场化转型，剥离政府融资功能，推动其向独立经营的市场主体转变。

7．系统盘活存量资产，唤醒"沉睡"资源

地方国资部门要组织开展区域资产资源全面清查，建立存量资产台账和盘活利用清单。企业要灵活运用资产证券化、基础设施REITs、产权交易、资产租赁、招商合作等方式，盘活闲置土地、房产和低效股权；对停工项目分类处置，能复工的加快复工，确无必要的依法清算退出。国资部门要将盘活成效纳入企业经营业绩考核。

8．强化投资约束与现金流管理，守住流动性底线

企业要建立投资项目全生命周期现金流回报论证机制，严控重资产、长周期、低回报项目上马。加强经营性现金流管理，压降"两金"占用，提高应收账款周转率。合理安排投资节奏与融资期限匹配，保持合理现金储备，不得"短贷长投""以贷养投"，逐步推动经营性现金流由负转正。

（三）创新驱动：加大投入、贯通链条、激发活力

9．加大研发投入，解决"不愿投、不敢投"

地方国资部门要将研发投入强度纳入企业负责人经营业绩考核，实行研发投入视同利润加回政策，消除管理层不敢投、不愿投的顾虑。企业要设立研发准备金制度，按营业收入一定比例计提研发资金，落实研发费用加计扣除等税收优惠政策，引导资金向技术含量高、带动效应强的领域集聚。

10．贯通成果转化链条，让科创价值落地变现

企业要建立"概念验证—中试熟化—产业化"梯次转化机制，建设概念验证中心、中试基地和场景应用平台。深化职务科技成果赋权改革，明确科技成果处置权、收益分配权归属，健全成果转化收益分享机制。联合高校院所共建创新联合体，推动产学研深度融合，打通从技术到产品再到产业的转化通道。

11．集聚科创人才，营造容错创新生态

企业要健全市场化选人用人机制，对高层次科技人才实行协议薪酬、项目薪酬、股权期权激励，打通科技人才成长通道，推行"揭榜挂帅""赛马制"。地方国资部门要牵头建立科技创新容错免责机制，对因不可抗力或先行先试出现的失误依规予以包容，将创新容错与尽职合规免责衔接，让干部职工敢于探索。

（四）治理升级：完善制度、优化授权、强化激励

12．推动治理实质化运行，告别"形似神不似"

企业党委要完善前置研究讨论事项清单，强化实质把关而非形式签字。企业要落实董事会职权，做实战略、审计、提名等专门委员会，健全外部董事履职支撑体系。地方国资部门要将治理机制运行质量与决策责任追究、董事履职评价挂钩，推动治理从"有形覆盖"向"有效运行"转变。

13．优化授权放权机制，提升市场响应速度

企业要厘清母子公司权责边界，编制授权放权清单并动态调整，健全分级授权、分层决策机制。对具备条件的子企业加大授权力度，对市场化项目、创新业务实行差异化授权、绿色通道审批。同时加强授权后监督，健全跟踪问效机制，做到放得下、接得住、管得好。

14．强化激励约束，打破"大锅饭"惯性

企业要全面推行经理层成员任期制和契约化管理，落实"三书一表"（岗位聘任书、经营业绩责任书、任期考核责任书、薪酬兑现表），刚性兑现末等调整和不胜任退出。深化全员绩效考核，提高绩效工资占比、拉开分配差距。用足用好股权激励、分红激励、超额利润分享等中长期激励工具，让价值创造者得到实惠。

（五）监管重构：管资本为主、数字赋能、专业监管

15．以管资本为主转变职能，破解越位缺位

地方国资部门要完善权责清单和授权放权清单，明确监管边界——对干预过多过细的事项坚决"松绑"，对重大投资、对外担保、关联交易、债务风险等关键领域则要管住管好。整合出资人监督、纪检监察、审计监督、巡视巡察等力量，推进各类监督贯通协同，形成事前规范、事中监控、事后问责的监管闭环。

16．数字赋能穿透式监管，打破数据孤岛

地方国资部门要统一数据标准，推动监管平台与企业ERP、财务核算、投融资、资产台账等系统数据贯通。建设国资监管大数据系统，对各级子企业资金、债务、投资、产权等核心数据实时采集、动态监测、智能预警，改变过去依靠事后报送静态报表的被动局面。推行"阳光决策""阳光交易"，以数字化手段压缩权力寻租空间。

17．提升专业化监管能力，填补新兴领域盲区

地方国资部门要加强监管队伍专业化建设，引进财务、金融、法律、产业投资等领域专业人才，建立常态化培训与交流机制。针对战略性新兴产业、资本运作、跨境投资等新兴领域，健全专项监管制度与风险预警机制，做到看得懂、管得住、服务好，在守住底线的前提下支持企业创新发展。

三、结语

地方国资国企改革涉及面广、牵扯利益深，五大维度痛点相互交织，难以一蹴而就。关键在于国资监管部门和国有企业各司其职、协同配合——监管部门把方向、建机制、强监管，企业抓落实、提效益、增活力。各地应立足实际，把握改革节奏与力度，把功能使命型改革与体制机制型改革结合起来，推动地方国资国企在服务区域战略、增强核心功能、提升核心竞争力上取得实质性进展。进一步深化国资国企改革全面起势，这份咨询服务清单请收好