核心提要：  

自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局2026年9月15日联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》，从空间统筹、用途管制、供应机制、存量盘活、服务监管五个方面出台一批增量政策，正面回应文旅项目长期面临的落地难题。

最“解渴”的突破是三类情形可按原地类管理：小型零星旅游配套服务设施、不硬化地面的简易型房车营地、不改变原地类性质的郊野型公园与旅游景区；同时允许在城镇开发边界外布局加油站、服务区、驿站等独立城镇建设用地。

最硬的底线同样清晰：严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等。

五大看点逐条拆解

看点一：空间统筹：把旅游空间需求装进“一张图”

原文要点：强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用；结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破“三区三线”等约束性指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准，将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”；将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制。

解读：第一，“一张图”是这次空间统筹的总抓手。旅游项目的选址、布局从此有了统一的规划底图依据，“项目跟着规划走”不再只是一句原则，而是有了可落图、可比对的空间载体。

第二，注意“正向优化”与“不突破”这两个前置条件。这意味着增量不是放量——政策要求在既有约束性指标和底线管控之内做结构优化，而不是通过旅游名义去要新增规模、要指标。

第三，风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，并可与所在区域国土空间详细规划合并编制。这直指长期以来景区类规划的痛点，景区规划批了、国土空间规划没落图，或者两套规划口径不一致。合并编制后，经省级自然资源、林业草原主管部门审查同意，走一次详细规划法定审查程序即可报批，审批链条明显缩短。

看点二：用途管制：给小型文旅设施“合法身份”

原文要点：对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地；小型零星旅游配套服务设施、简易型房车营地、不改变原地类性质的郊野型公园和旅游景区等三类情形，可按原地类管理并纳入“一张图”加强实施监督。

解读：这条最“解渴”。旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道这类小型零星的配套服务设施，过去常陷入两难：走建设用地报批，成本远高于建设本身；不办手续，又随时可能被认定为违法用地。政策明确了“按原地类管理”的通道——只要纳入“一张图”接受监督，就取得了合规身份。

房车营地同样受益。判断标准很清晰：主要提供泊位、水电、排污等服务，不影响林木生长、不硬化地面，就可以按原地类管理。“不硬化”是关键，意味着营地建设要与地表生态保持兼容。郊野型公园、旅游景区以及其他具有游憩休闲、科普教育功能的自然景观用地，只要不改变原地类性质，也纳入同一口径。

同时，城镇开发边界外的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，被允许布局独立城镇建设用地。这对交旅融合类项目（公路驿站、自驾营地服务区等）是一份明确的用地依据。还有两个容易被忽略的“隐藏条款”：一是支持在生态保护红线内、自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动；二是研究在国土空间规划用途分类中增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控。这意味着旅游用地未来有望获得更独立的地类身份。

此外，市县中心城区范围内的公园、旅游景区整体纳入城市公园绿地指标统计，将直接影响绿地率等相关指标的核算口径。

看点三：供应机制：多地块可“一宗地”管理，多资源可“组合供应”

原文要点：单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索将多个地块按一宗地进行管理，依据规划核定宗地规划条件并明确单个地块规划要求，依法核发规划许可；涉及需整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产发展旅游产业的，可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应、实施整体运营。

解读：“一宗地”管理解决的是“一个项目、多本证、多头跑”的问题。景区的停车场、游客中心、配套商业往往用途不同、地块分散，过去要分别核发许可；按一宗地管理后，规划条件可以统一核定，办事效率明显提升。“组合标的”则是把“资源打包”从概念推向操作。过去土地是土地、林地是林地、水面是水面，分头出让、分头管理，很难支撑森林康养、海洋旅游、矿山公园这类需要跨资源门类整体运营的项目。政策明确可以探索形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应。

看点四：存量盘活：5年过渡期，老厂房也能“变身”

原文要点：各地结合实际研究制定低效旅游用地认定标准；土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变，申请办理用地手续经批准可以协议方式办理；利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态的，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策。

解读：存量空间是这次政策的另一个着力点。低效旅游用地第一次被要求建立认定标准、开展系统评估，这为下一步的空间优化提供了工作抓手。更实用的是两条通道：其一，用现有房产兴办文旅接待设施，可以保持原土地用途、权利类型不变；需要办用地手续的，经批准可以协议方式办理，不走招拍挂，路径更短。其二，存量工业用地、老旧厂房发展文旅业态，在不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）的前提下，可享受5年过渡期政策，按原用途和权利类型使用土地。对“工业遗存＋文创”“老厂房＋民宿”这类城市更新型文旅项目而言，过去最大的顾虑就是“改用途即违规”，现在有了明确的过渡期安排，落地的不确定性大幅下降。

看点五：服务监管：底线更硬，红线更明

原文要点：地方各级文化和旅游主管部门加强旅游项目论证；自然资源、林业草原主管部门按照“项目跟着规划走”的要求积极参与项目前期把关，在立项和决策阶段前主动介入；各类旅游项目建设应对市场形势和风险、要素保障条件、资金投入与回报等情况进行充分论证，防止低水平重复建设，不搞“形象工程”。

解读：“放得开”之后必须“管得住”。管理方式上，“项目跟着规划走”被明确为自然资源、林业草原主管部门参与项目前期把关的工作要求，而且要前移到立项和决策阶段之前。同时要求加强区域特色自然和人文资源调查，把资源的权属、数量、面积、空间位置、利用现状摸清并纳入“一张图”，为“两山”转化提供科学依据。明确防止低水平重复建设、不搞“形象工程”。严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等。这次开的是“正门”，堵的是“偏门”。把小型设施、存量空间、生态旅游的通道打开，同时把“文旅之名、地产之实”的口子彻底封死。

三类人，三种机会

对地方政府和主管部门。政策把“十五五”旅游空间需求与“一张图”直接挂钩，等于给出了一个明确的时间窗口：抓住国土空间规划体检评估和动态维护的时机，把本地旅游项目库和选址需求提前梳理、主动入库，才能在规划与用地安排中占得先机。“项目跟着规划走”也意味着文旅部门与自然资源部门的协同要求更高、合作空间更大。

对市场主体和投资者。露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游业态，在生态保护红线内、自然保护地核心保护区外获得明确支持；房车营地、公路驿站、服务区等过去“身份模糊”的设施，有了清晰的用地路径；存量工业用地、老旧厂房做文旅，有了5年过渡期。但“充分论证、防止低水平重复建设、不搞形象工程”同样是明确约束，靠概念圈地的项目会被筛掉。

对规划从业者。一是风景名胜区详细规划与国土空间详细规划合并编制，将改变景区类规划的编制与审批流程；二是“适应旅游产业发展的新型地类”进入研究议程，未来用地分类标准与图例可能调整；三是中心城区公园、旅游景区整体纳入城市公园绿地指标统计，直接影响相关指标的核算口径与考核结果。

原文如下

自然资源部 文化和旅游部 国家林业和草原局关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见

自然资发〔2026〕122号

各省、自治区、直辖市自然资源、文化和旅游、林业和草原主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局、文化体育广电和旅游局、林业和草原局:

为贯彻党中央、国务院关于推动旅游业高质量发展的工作部署，落实全国服务业大会精神，发挥国土空间规划基础性作用，优化自然资源要素配置，提出如下意见:

一、加强对旅游业发展的空间统筹

强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，依据国土空间规划科学布局旅游业发展空间。结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破“三区三线”等约束性指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”），协同开展科学选址。将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制，经省级自然资源、林业草原主管部门审查同意并经详细规划法定审查程序后，按照规定报有批准权限的部门或地方人民政府批复。

二、完善旅游用地用途管制

落实主体功能区战略，在历史文化资源富集区示范推进文化和旅游资源高效利用与历史文化保护协调统一。对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地，完善旅游业服务体系。

对于符合下列情形的，可按原地类管理，并纳入“一张图”加强实施监督，涉及使用林地、草地的需要符合林业、草原直服标准并办理手续：包括小型零星的旅游配套服务设施（旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等）；主要提供泊位、水电、排污等服务，且不影响林木生长、不硬化地面的简易型房车营地；不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区以及其他具有游憩休闲、科普教育的自然景观功能用地。支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策。位于市县中心城区范围内的公园、旅游景区，整体纳入城市公园绿地指标统计。

三、优化自然资源供应机制

对于单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索将多个地块按一宗地进行管理，依据规划核定宗地规划条件并明确单个地块规划要求，依法核发规划许可。在特定国土空间规划范围内，涉及需整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产发展旅游产业的，可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应，实施整体运营。

四、鼓励利用存量空间发展旅游产业

各地结合实际研究制定低效旅游用地认定标准，深入评估低效旅游用地情况，找准空间治理问题短板，结合区域优势特点、资源资产条件等，明确功能完善和空间优化方向，支持文旅体商等复合业态发展。在符合规划管控、安全等要求下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。在不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）的前提下，利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态的，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策。

五、提升服务与监管效能

地方各级文化和旅游主管部门要加强对旅游项目论证，自然资源、林业草原主管部门要按照“项目跟着规划走”的要求积极参与项目前期把关，在立项和决策阶段前主动介入，加强对拟建区位、建设规模、土地使用等进行审查并提出意见。根据实际需要，加强区域特色自然和人文资源调查，掌握特色资源的权属、数量、面积、空间位置、利用现状等信息，纳入“一张图”，为规范旅游业发展及“两山”转化提供科学依据。各类旅游项目建设应对市场形势和风险、要素保障条件、资金投入与回报等情况进行充分论证，防止低水平重复建设，不搞“形象工程”。严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城(镇、村、街)、景观类仿古建筑等。

自然资源部 文化和旅游部 国家林业和草原局

2026年7月23日

本文来源：中国政府网及网络综合整理