国有经营权盘活是地方盘活存量资源、优化财源结构、提升国有资产运营效能的重要抓手，其本质是权利配置而非实物资产处置。当前地方国有经营权盘活实践中，普遍存在概念认知模糊、操作流程不规范、合规边界不清晰、风险防控薄弱等突出问题，制约了盘活质效，暗藏合规隐患。本文围绕“促盘活、防风险”双轨规则，构建“前置判定—三道筛选—权利束重组”的标的选择机制与“六步闭环”操作流程，为地方规范开展盘活工作提供参考。

一、引言

当前，地方财政运行进入存量挖潜、提质增效的新阶段。土地财政依赖度持续压降、新增专项债管控日趋严格、存量资产低效闲置问题凸显。盘活国有存量资源、培育可持续财源，成为各地政府的紧迫课题。国有经营权涵盖基础设施、公用事业、公共场馆、闲置物业、自然资源配套经营等多元形态，具备权属清晰、可市场化运营、可持续产生收益等特征，是盘活存量的重要抓手。

实践中，各地普遍存在三类突出问题：一是概念混淆，将“经营权盘活”等同于“资产处置”或“特许经营”，权利配置与实物转让不分；二是短期导向，重当期收益、轻长期运营，项目可持续性不足；三是流程缺失，监管薄弱，易触及债务、国有资产权益和财政收入真实性等合规风险。究其根源，在于对经营权盘活的底层逻辑、合规边界和操作路径把握不准。本文立足政策要求与地方实操，系统拆解国有经营权盘活的核心逻辑、风险底线与操作流程，推动盘活工作从“短期冲量”向“长效提质”转型。

二、底层逻辑：经营权盘活的本质与价值取向

（一）交易本质：权利流转，而非资产处置

传统国有资产盘活多聚焦实物资产的转让、出租、变卖，核心在于所有权或使用权的转移。而国有经营权盘活的核心交易标的，是依托国有实物资产、公共资源衍生的市场化经营权利，是由运营权、收益权、管理权等构成的复合型权利集合（以下简称“权利束”）。资产所有权始终归属国家，仅将市场化运营和收益获取的权利让渡给社会主体。

这一本质区别决定了经营权盘活在合规审查、定价逻辑、合同期限和监管模式上均有别于实物资产处置：资产处置涉及所有权转移，属于不可逆的权属变更；经营权盘活则是有限期内的权利流转，到期后的续期、移交或终止依据合同约定及适用法律处理，具有可持续、可迭代的特征，能够实现国有资源的长期循环利用。市政设施运营、公共停车场经营、景区配套运营等场景，通常不涉及实物资产所有权转移，但是否可配置收费、运营或收益权，仍须依据资产性质、行业规定及特许经营相关制度具体判断。

（二）价值取向：摒弃短期冲量，锚定长期提质

当前地方实操中存在“重收入、轻运营”的误区，将国有经营权盘活简单等同于短期财政增收工具。个别项目脱离市场需求和现金流基础抬高估值，或通过最低收益承诺、回购兜底等安排吸引主体，表面上形成交易，实质上透支长期资源价值，并可能引发不规范支出或债务风险。

国有经营权盘活的核心价值不在于短期财政冲量，而在于通过依法合规的市场化配置激活存量资产效能，提升长期运营效率，优化地方财源结构。一方面，可引入具备能力的运营主体，改善政府自主运营效率低、模式单一、收益薄弱等问题，实现资源保值增值；另一方面，通过规范化、常态化的经营权盘活，培育持续、稳定的市场化收入，减少地方财政对土地出让、一次性资产处置收入的依赖，夯实地方财政稳健运行基础。

三、核心规则：促盘活与防风险双轨并行

国有经营权兼具市场化运营属性与公共公益属性，盘活工作既要破除体制机制障碍、充分释放存量资源活力，也要严守国有资产监管、财政风险防控、公共利益保障等底线，因此，必须构建“激励盘活、约束风险”双轨并行的规则体系。所有盘活模式、操作流程、权利配置均需在该规则框架内落地。

（一）盘活激励：松绑赋能，畅通市场化运作渠道

促盘活的核心是“松绑、赋能、提效”，聚焦破解地方盘活过程中的流程繁琐、权限受限、模式单一等痛点，为经营权市场化流转提供制度支撑。一是市场化定价，摒弃传统行政定价模式，以合规的第三方资产评估结果为基准，结合行业合理收益率区间测算定价，充分体现经营权的市场价值。二是多元盘活模式，允许各地结合资产禀赋，灵活采用公开招标、竞争性谈判、委托运营等多元模式，支持REITs、ABS等金融工具赋能盘活工作，适配不同类型、不同体量的经营权项目。三是放权赋能，明确属地政府主体责任，授权行业主管部门、事业单位作为实施机构，分级分类建立盘活台账，在合规前提下简化审批流程，提升盘活落地效率。四是收益统筹，明确经营权有偿使用收入全额上缴国库，纳入财政预算统一管理，统筹用于民生保障、基础设施运维、存量资产提质改造，形成盘活收益反哺公共发展的良性循环。

（二）风险防控：划清红线，筑牢合规运行底线

防风险的核心是“合规、底线、长效”，聚焦防范国有资产流失、新增隐性债务、虚增财政收入、损害公共利益四大核心风险，划定刚性合规红线。一是权属合规红线，严禁盘活权属不清、存在抵押查封、违规占用、争议纠纷的国有经营权，所有盘活项目必须完成全面清查确权，确保权属完整、权责清晰。二是债务合规红线，严格禁止借经营权盘活变相新增政府隐性债务，严禁政府为运营主体提供兜底承诺、保本保收益、违规财政补贴等条款，杜绝以盘活名义变相举债。三是收入合规红线，严禁人为虚增估值、操纵交易价格等虚增财政收入行为，杜绝弄虚作假完成考核指标。四是资产合规红线，严禁违规低价出让、定向指定交易主体、暗箱操作，市场化盘活项目原则上应进入公共资源交易平台公开运作，严防国有资产流失。五是期限合规红线，严格遵守期限管控要求，杜绝超期流转、永久性让渡国有权利。

（三）双轨协同：平衡市场化活力与合规安全

促盘活与防风险并非相互制约或相互对立，而是相辅相成、协同发力的有机整体。市场化盘活是核心发展目标，通过市场化规则激活存量资源、释放资产价值、优化财源结构；风险防控是根本保障底线，通过刚性规则规范盘活行为、规避运行风险、保障国有权益。脱离风险防控的盲目盘活，易引发债务、资产、廉政风险，透支地方发展潜力；脱离盘活赋能的过度管控，则会导致存量资源持续闲置、资产价值不断损耗。双轨并行的核心要义，就是在合规底线之上最大化释放市场化活力，在盘活增效过程中筑牢风险防线，实现国有经营权盘活规范、有序、长效推进。

四、标的选择：三层递进筛选体系

标的选择是国有经营权盘活工作的源头，直接决定项目的合规性、可行性与收益质量。结合地方实操经验，构建“前置判定—三道筛选—权利束重组”三层递进体系，从源头把控项目质量，规避前期合规风险。

（一）前置判定：明确可盘活范畴

前置判定核心是厘清“可盘活、限制盘活、不可盘活”的标的边界，从权属权限、公共属性、政策要求三大维度开展全方位核查。一是权属核查，核实资源资产的国有属性、管理主体和权利负担，确认是否存在抵押、查封、冻结、权属争议等影响实施的限制条件；二是属性核查，纯公益、民生保障类核心资产原则上应以保障公共服务为先，对兼具公益与经营属性的资产，可在不影响公共服务的前提下研究配置市场化运营安排；三是政策核查，严格对照法律法规、国土规划、行业准入、价格管控等规范，排查禁止盘活、限制盘活情形，确保盘活行为合法合规。

（二）三道筛选：甄别优质盘活标的

在前置判定基础上，通过三道分层筛选，精准甄别优质可盘活标的，实现“优中选优、分类施策”。第一道是合规筛选，剔除权属不清、风险较高、政策禁止、公益属性极强的无效标的，建立合规盘活标的基础台账；第二道是效益筛选，结合资产区位、运营条件、市场需求、运维成本、行业收益率等指标，评估标的市场化运营潜力，筛选具备稳定收益、市场认可度高、运营可行性强的优质标的；第三道是适配筛选，结合地方产业规划匹配适宜的盘活模式与运营主体类型，确保盘活工作贴合区域发展需求，避免资源错配、无效投入。

（三）权利束重组：精准拆分权责

依托国有经营权复合型“权利束”的核心特征，开展精准权利拆分与权责重组，是区别于传统资产盘活的核心操作。针对筛选后的优质标的，剥离可市场化运营的经营权，明确权利边界。通过权利束重组，实现“公益属性不弱化、经营属性充分激活”，既保障公共服务稳定供给、维护公众利益，又释放市场化经营空间，最大化挖掘国有资源价值。

五、全流程实操范式：六步闭运作流程

结合国家政策规范与各地成熟实操经验，国有经营权盘活可概括为“清查确权—可行性论证—评估定价—协议设计—履约监管—收入管控”六步闭环标准化流程，覆盖项目筹备、交易落地、后期运维、收益管理全生命周期，实现全流程合规可控、闭环管理。

（一）第一步：清查确权

清查确权是盘活工作的首要基础性工作，核心是摸清国有资源资产底数、厘清权属和管理关系、识别实施限制。各地可由相关主管部门按职责开展经营性资源清查，梳理基础设施、公用事业、闲置国资、配套服务资源等潜在标的，建立台账并登记资产位置、规模、权属或管理依据、现状、运维情况、闲置原因等信息。涉及不动产、自然资源、行业许可或既有合同的，应依法核验相应资料；对权属争议、抵押查封、违规占用等限制条件，应明确处理路径，避免在风险未消除前直接进入交易环节。

（二）第二步：可行性论证

确权或核验完成后，针对清单内标的开展可行性论证，避免盲目盘活、随意盘活。论证内容可涵盖政策合规性、市场需求、经济可持续性和风险可控性四个维度：政策合规性重点核查是否符合国有资产监管、债务管控和行业管理要求；市场需求和运营模式用于判断市场化运作基础；经济测算应结合运维成本、预期收益、必要投入和回收周期；风险评估则应关注债务、资产权益、公共服务和舆情等风险，并形成相应防控措施。论证结论应作为项目决策的重要依据。

（三）第三步：评估定价

可行性论证通过后，可根据资产类型和适用规则开展价值测算、资产评估或其他必要的定价程序，核心是形成公允、可复核的交易条件。应选取具备相应资质和经验的专业机构，结合资产禀赋、市场需求、行业收益水平、运营期限、运维成本和服务义务开展测算；涉及评估备案或核准的，按规定办理。交易方式应与项目性质和竞争条件相匹配，具备竞争条件的项目宜依法采用公开、公平的方式选择运营主体；确不具备竞争条件的，应充分说明依据、理由和监督安排，严禁定向指定、暗箱操作。

（四）第四步：协议设计

交易主体确定后，应精细化设计经营权盘活协议，通过合同条款固化权责边界、运营标准和风险分担，规避后期履约风险。协议核心条款可包括：一是权责条款，明确资产管理主体的监督权、运营主体的经营权和收益安排，细化运营服务标准、公益保障要求；二是期限与移交条款，按照行业规定和项目实际设定期限，并明确期满后续期、移交或返还的条件与程序；三是约束与退出条款，设置履约考核、整改、提前终止、应急接管和违约责任等内容。合同约定不得突破法定权限或规避价格、行业监管等要求。

（五）第五步：履约监管

协议签订后，应摒弃“重审批、轻监管”的传统模式，建立全周期、动态化、常态化的履约监管体系。由行业主管部门牵头，联合财政、国资、审计等部门成立专项监管小组，建立月度巡查、季度考核、年度审计的监管机制。重点监管三方面内容：一是运营履约情况，核查运营主体是否按照协议标准开展经营、保障公共服务质量、落实运维责任，杜绝擅自变更运营模式、降低服务标准、违规收费等行为；二是合规运行情况，排查是否存在新增隐性债务、违规担保、资产违规处置等问题；三是权益保障情况，保障国有资产保值增值和社会公众利益不受损害。对履约不到位、违规运营的主体，依法采取约谈整改、终止协议等处置措施。

（六）第六步：收入管控

规范的收入管理是盘活工作提质增效的重要环节。严格执行财政收支管理制度，所有国有经营权盘活有偿收入应全额、及时上缴国库，纳入一般公共预算或对应专项预算统一管理，严禁坐收坐支、隐瞒截留、挤占挪用、私设“小金库”。建立收入台账精细化管理机制，分类统计盘活收入来源、规模、入库时间，精准研判盘活财源的稳定性和可持续性。同时优化收入使用结构，将盘活收益重点用于存量资产提质改造、公共服务升级、基础设施运维、民生领域保障，形成“盘活资源—创造收益—反哺发展—升级资源”的长效循环，真正实现财源结构优化、资产效能升级。

六、结语

国有经营权盘活是一项系统性工程。其本质是权利的市场化配置，核心是效率与安全的平衡。地方开展盘活工作，应跳出短期功利思维，依托标准化的标的选择机制和闭环操作流程，严守合规边界，严控隐性债务、国有资产流失、虚增财政收入等风险。唯有坚持市场化、规范化、长效化路径，才能真正激活沉睡资源价值，实现国有资产保值增值、公共服务提质和财源结构优化的多重目标。