立足十四五收官、十五五谋篇的历史交会点，地方城投企业正加速从融资平台向城市综合运营服务商转型。面对传统发展模式的难以为继，集团化、市场化、专业化成为破局必然。在此背景下健全集团管控体系已不再是管理优化的“自选动作”，而是决定企业“生死存亡”的必答题。新一轮国资国企改革要求进一步强化合规管理和内控体系建设，但地方国企如果没有一套合理的组织架构与权责分配体制机制，内控流程与合规审查就失去了执行的载体。

睿立方咨询基于对地方政府投融资体制深化改革痛点的精准洞察，以及对新一轮国资国企做强做优做大政策要求的积极响应，秉持“价值创造、赋能经营、闭环风控”的核心理念，立足组织整体，聚焦战略落地与资源协同，依托多年城投类企业集团管控体系设计的实践经验，遵循战略导向、效率导向和实质导向，为地方城投企业厘清总部与子公司在治理、权责、资源上的核心界面，量身定制兼具管控张力与经营活力的差异化管控模式。

一、为什么要做组织管理体系设计？—— 城投转型痛点倒逼，管控升级刻不容缓

当前地方城投企业在组织管控方面普遍面临多重痛点，这些问题严重制约了其市场化转型进程和核心竞争力提升，成为转型路上的“拦路虎”，亟需专业咨询机构介入破解：

一是管控模式滞后，适配性不足。部分城投公司转型不到位，未能聚焦核心职能，难以适应市场化运作要求；存在“一刀切”管控问题，未根据不同业务板块的差异实施差异化管控，既无法充分调动子公司积极性，也难以实现集团整体效益最大化。

二是组织架构混乱，权责边界模糊。职能分散、权限不清等问题突出，总部与子公司之间权责划分不明确，决策流程繁琐；部分企业未按照“小总部、大产业”的理念优化架构，严重影响集团整体运营效能和市场竞争力。

三是治理机制虚化，监督体系薄弱。董事会建设流于形式，外部董事专业性不足，对重大投资决策的独立审核功能弱化；党组织、董事会、经理层权责边界模糊，母子公司权责失衡；内部审计、纪检监察等监督部门作用未充分发挥，风险防控能力不足。

四是市场化运作不足，人才支撑薄弱。资本运作能力欠缺，未形成完善的资本运作机制，投资决策效率和质量有待提升；市场化选人用人、激励约束机制不完善，薪酬与市场脱节，难以吸引和留住高素质经营管理人才，制约企业创新发展和转型落地。

二、以专业赋能，打造可落地的管控体系

睿立方咨询秉持“价值创造、赋能经营、闭环风控”的核心理念，依托多年来在城投类企业集团管控体系设计方面的深度探索与实践，结合10余年行业沉淀的咨询项目经验，为城投公司量身定制兼具“管控张力”与“经营活力”的差异化管控体系，全程遵循“诊断-设计-落地-优化”的闭环思路，确保方案贴合企业实际、可落地、能见效。

（一）全面诊断，精准定位痛点根源

通过资料收集、分层访谈、问卷调查、实地调研等多种方式，全方位梳理企业组织管控现状，重点调研董事会、监事会、经营层及各部门、子公司的运作情况，全面掌握企业管理流程、业务布局、权责划分、风险管控等核心信息，对照行业标杆与政策要求，系统分析诊断管控体系中存在的关键问题、深层根源，形成《组织管控诊断报告》，为后续体系设计提供科学依据，确保“对症下药”。

（二）优化设计，构建全方位管控体系

结合企业转型战略、业务布局、发展阶段及管理现状，从五大维度开展体系设计，实现“治理健全、架构合理、模式适配、流程规范、风控闭环”：

1. 优化治理结构，明确权责边界：强化董事会建设，依法落实董事会职权，设立战略与投资、合规与审计、薪酬与考核等专门委员会，拓宽外部董事来源并建立评价机制；厘清党组织、董事会、经理层权责边界，规范履职行权，通过委派董事、监事等方式行使股东权利，强化对参股企业的治理管控；推进职业经理人制度，淡化行政级别，实行任期制、契约化管理和市场化薪酬，完善退出机制，激活人才活力。

2. 优化管控模式，实现差异化管控：结合集团战略定位、各业务板块战略地位、发展阶段及总部资源能力，科学选择管控模式，避免“一刀切”；明确集团总部“战略引领、资本运作、风险管控、资源配置”的核心定位，按照“小总部、大产业”模式精简总部架构，划分总部与子公司的角色定位和职能，理顺权责体系，实现“集权有度、分权有序”。

3. 优化组织架构，提升运营效能：结合业务价值链和管控需求，调整优化总部部门、子公司组织架构，解决职能分散、机构重叠、权责不清等问题，明确各部门、各岗位核心职责，实现“权责清晰、流程顺畅、运转高效”。

4. 完善管控流程与制度，强化落地保障：针对战略管理、投资管理、工程项目管理、人力资源管理、财务管理、融资管理、风险控制等关键管控事项，设计标准化流程和配套制度，形成“制度+流程”的闭环管理。

（三）落地辅导，确保体系有效落地

睿立方咨询不只是“出方案”，更注重“促落地”。项目实施过程中，安排专业顾问全程跟进，通过专题培训、宣讲解读等方式，帮助企业员工理解管控体系内容和意义，统一思想认知；针对制度落地、流程执行中的难点问题，提供现场指导，协助企业化解实施阻力；建立长效优化机制，跟踪体系运行效果，根据企业发展变化和政策调整，及时优化完善管控体系，确保体系持续适配企业发展需求。

三、如何开展组织管控体系建设？—— 睿立方咨询组织管控模式选择方法论

（一）组织管控模式的类型

组织管控模式是指集团对下属子公司基于集权、分权程度不同而形成的管控策略和管控体系。集团对子公司的管控模式一般划分为三种基本方式：运营管控、战略管控、财务管控。除了以上三种基本管控模式外，还存在战略经营型（战略偏经营）和战略支持型（战略偏财务）。其中三种基本管控模式的对比如图1所示：

图1 三种不同基本管控模式对比图

三种基本管控模式的职能行使方式如表1所示：

表1 三种基本管控模式的职能行使方式

（二）组织管控模式选择的总体分析

组织管控模式的选择主要依据集团各业务之间关联度、产业环境、发展状态、业务结构、管理风格等五大要素来进行评价。各要素在不同运营模式中的特点如图2所示：

图2 不同管控模式的影响因素

（三）集团对各业务单元的管控模式选择分析

总部对于某项业务单元的管控选择需要综合考虑以下三个因素：从公司战略的要求来看，集团需不需要对该项业务进行集权管理（需不需要）；从该项业务自身发展阶段来看，总部适不适合对其进行集权管理（适不适合）；从公司掌控能力资源来看，总部有没有能力对该业务单元进行集权管理（能不能够）。具体如表2所示：

表2 影响业务单元管控模式选择的三大指标

其中三大关键指标的分类评估方法如表3所示：

表3 三大关键指标的评估方法

各因素对业务单元选择的影响如图3所示：

图3 关键因素影响业务单元管控模式选择示意图

除上述三项主要指标外，对地方城投管控模式的选择还需要根据其他因素进行一定的调整。例如业务领域管理专业化程度、市场竞争情况、持股比例及实际控制情况等。

四、部分案例

● 中江国际集团第三建设分公司组织管理体系设计

● 绵阳中嫘投资发展（集团）有限公司转型发展组织管控体系设计

● 蒙城县城市发展投资控股集团有限公司组织管控体系设计

● 太和县国有资产投资控股集团有限公司发展组织管控体系设计

● 景德镇市城市建设投资集团有限责任公司组织管控体系设计

● 林州红旗渠经济技术开发区汇通控股有限公司组织管控体系设计

● 秦皇岛渤威建设投资有限公司及子公司组织管控体系设计

● 蒙城县兴农发展投资有限公司组织管控体系设计

● 镇江市交通投资建设发展公司集团化管理体系设计

● 来安县属国有企业内部管理制度优化设计

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