文/睿立方研究院

摘要：在全面实施财政预算管理的背景下，加强 PPP 项目绩效管理重要性日益凸显，本文以《政府和社会资本合作 ( PPP) 项目绩效管理操作指引》（财金 〔2020〕13 号）为切入点，提出绩效指标的内涵，从PPP绩效管理与全面财政预算管理视角分析了PPP项目绩效指标设定的原则及指标体系如何构建。

一、引言

自 2014 年PPP模式大力推进以来，PPP项目数量及投融资规模飞速增长，截至2020年5月末，全国累计入库项目9,575个、投资额14.7万亿元；累计签约落地项目6,500个、投资额10.2万亿元，落地率67.9%；累计开工建设项目3,879个、投资额5.8万亿元，开工率59.7%。大量项目入库和落地带来了关于 PPP 项目质量的担忧。为提升PPP项目管理效果，国家有关部委相继对PPP项目绩效管理工作提出指导性意见，2020年3月，财政部在征求社会意见的基础上，正式发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金 〔2020〕13号）（以下简称“财金〔2020〕13号文”），当中对PPP项目绩效管理目标、指标管理、绩效评价等提出了原则性的要求，并对PPP项目绩效管理的组织实施、各部门分工进行明确，PPP项目绩效管理进入了新的发展阶段。本文以财金 〔2020〕13号文为依托，分析绩效指标的内涵，从PPP绩效管理与全面财政预算管理视角提出了PPP项目绩效指标设定的原则及指标体系构建。

二、PPP项目绩效指标内涵

PPP项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具，PPP项目绩效考核指标其实是对绩效目标的细化和量化，在确定PPP项目绩效目标后，对绩效目标进行分解可以形成一级指标，一级指标概括了项目需要实现的项目目标和绩效评价内容，对一级指标进行量化处理和细化可形成二级、三级指标，对绩效指标量化设定可以使评价更公平合理，有效地通过客观指标来反映项目实施的真实情况，避免了主观偏见或以点概面情形。

三、PPP项目绩效指标设定原则

根据财金〔2020〕13号文对PPP项目绩效指标要求，PPP项目绩效指标设定应当遵循系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则。从PPP模式操作的初衷来看，采取PPP模式更多是为了鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，以“专人专事”提高公共基础设施服务的质量与效率，同时发挥好PPP模式深化改革、简政放权、放管服国家治理工具的作用；因此，PPP项目绩效指标作为实现PPP项目绩效目标的工具和手段，设计指标时还应当充分考虑指标动态性和导向性。

四、PPP项目绩效指标体系的构建

（一）绩效指标体系现状

目前，在PPP项目指标管理环节，PPP项目绩效管理所需要的指标主要由政府聘请的咨询机构编制，指标设计科学性、合理性，没有统一的衡量标准，考核指标中定性指标偏多，定量指标不足，同时在PPP项目合作中由于政府的强势地位，绩效指标的编制更多体现了政府意图，社会资本一般对指标设计前期参与较少，关注也不够。到了后期谈判阶段社会资本往往为了争取部分权益同时拿下项目，通常在绩效目标指标考核方面选择让步，导致PPP项目绩效指标考核在更多情况下更有益于政府而非社会资本，为日后PPP项目运转及绩效管理埋下隐患。

（二）绩效指标体系的建立

就PPP项目绩效指标的建立，本文认为应当从两个层面入手，一是理论层面，应当加强PPP绩效指标管理制度建设和规范管理，建立绩效指标协商机制，推进PPP项目绩效标准的统一和科学。第一，当前财金〔2020〕13号文只是提供PPP项目绩效指标管理的框架，专业化的指标体系有待细化，后期推荐过程中，建议政府有关部委在充分征求社会意见基础上，进一步细化PPP项目行业性绩效指标，制定出PPP项目行业性绩效指标操作指南。第二，为保障PPP项目绩效标准的统一性和科学性，建议对项目绩效标准进行统一分类，通过大数据、人工智能等现代化手段的运用，提高获取和匹配PPP项目相关数据的科学性。第三，建议进一步完善政府和社会资本的绩效指标协商机制。在签署PPP项目合同之前，鼓励政府和社会资本就PPP项目绩效指标、标准等各方面的规定充分交流、磋商，必要时也可修改之前不合理的设置，以保障PPP项目绩效指标设置符合实际。最后，鼓励地方政府有针对性地研究制定本级政府PPP项目绩效指标绩效管理实施细则，探索通过核心关键性指标进行考核。以保障PPP项目绩效指标体系更加精细化和接地气。

二是实操层面，PPP项目的绩效指标体系设计从项目立项之后，就开始着手考虑，历经项目识别、项目准备、项目采购，经过反复研究逐步完善。在项目识别阶段，应当根据项目运作顶层目标、地区发展目标、项目需求等对绩效指标要素进行筛选和识别，进入到项目准备和采购阶段，项目立项、可行性研究报告、PPP实施方案基本已经确定，绩效指标需要在中选社会资本签订PPP项目投资协议、成立SPV项目公司、签订PPP项目合同时锁定。因而，在此阶段期间，制定项目绩效评价指标首先需要根据PPP项目实施目标、项目立项材料、招投标文件、PPP项目合同约定、政府监管要求等来确定评价的具体内容，对项目绩效管理参与方、各方职责、合作内容、提供公共产品和服务、提供标准等进行尽职调查和充分的研究分析，以构建起绩效指标体系的初步框架；然后根据评价内容确定、筛选出能够体现项目绩效目标的核心一级指标，根据财金〔2020〕13号文精神，绩效评价一级指标的内容一般应包含项目预期产出、预期效果及项目管理等内容，评价指标内容应当根据项目所处的不同的生命阶段进行细化具体阶段指标；最后根据项目实际情况及考核需求，进行细化制定二级、三级指标及评分标准。二级、三级指标是对一级指标的进一步细化、量化处理。二、三级指标中建设、运营、移交技术标准应该以行业或地区标准作为硬性指标，对项目公司人、财、物内部管理的要求则应根据PPP合同细化出项目预期效益、效果，确定用户满意度标准和项目可持续性的相关内容并作出相应考核指标。在建设及运营阶段，产出类指标可从产出重点要素角度进行细化，效果类指标可根据对周围及社会产生的影响具体细化，项目管理类指标可依照合规性及行业监管要求等进行细化。

表2   PPP项目运营期绩效指标要素（以污水处理厂项目为例）

五、结语

PPP项目绩效指标管理是一项综合的系统工程，在制定绩效评价指标时，应充分考虑政策依据，全面梳理相关政策要求、分析明确PPP项目参与各方职责权限、合作内容；确定PPP项目具体提供的公共产品或服务的内容、功能、特性和产出标准；确定建设、运营、移交各阶段设定的技术标准和对项目公司内部管理具体要求。在此基础上，充分征询行业专家、政府方、企业方在项目管理实践的经验和意见。面对PPP项目绩效考核中存在的问题，明确绩效考核是政府监督与管理手段，积极探索优化PPP项目绩效考核的策略，建立完善的绩效管理架构，只有这样，才能不断提高PPP项目绩效考核水平，实现PPP项目的可持续发展。

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