文/睿立方研究院

摘要：2021年《政府工作报告》和《“十四五”规划纲要》共同提出要实施城市更新行动，这是党中央做出的重大战略决策部署，也是“十四五”以及今后一段时期我国推动城市高质量发展的重要抓手和路径。城市更新系列文章主要包括政策、实施操作、投融资、城投公司如何参与等研究主题。本文将对城市更新运作模式，实施流程和实施要点进行分析。

一、引言

2021年11月4日，住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号），决定在北京、厦门、景德镇等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。第一批试点自2021年11月开始，为期2年，重点探索城市更新统筹谋划机制，探索城市更新可持续模式及探索建立城市更新配套制度政策。本文将结合各地政策和实际，对城市更新运作模式、实施流程和实施要点进行分析。

二、城市更新运作模式

根据城市更新项目实施主体的不同，将城市更新分为政府主导、政企合作和市场主导三种运作模式，其中政企合作又可分为PPP、投资人+EPC等模式，不同的运作模式，在实施主体、资金来源、适用项目类型上会有所区别，具体见下表1。

三、城市更新实施流程

不同地区、不同运作模式下的城市更新项目，其操作流程会有所差异。城市更新项目类型不同，其实施流程也会略有不同，比如拆除重建类项目会涉及到搬迁补偿、产权注销、回迁安置等事项，而综合整治类项目不涉及相关产权、土地使用权的变更。梳理各地政策及操作实际，总体来说，城市更新实施流程主要包括九大环节（见图1）。

图1：城市更新实施流程和主要环节

1. 编制城市更新专项规划

《城市更新专项规划》一般由自然资源和规划部门制定，确定城市更新目标、功能结构、规划布局等内容，是城市更新单元划定、城市更新单元计划制定、城市更新项目实施方案制定的重要依据。

2. 城市体检

通过第三方评估分析，及时反映城市发展成效，找出弱项短板，针对存在的“城市病”提出“诊疗”方案，对容易产生的“城市病”提出预防措施，为城市更新提供政策建议。

3. 拟定城市更新年度计划

城市更新主管部门以城市更新规划为基础，统筹各方意见，拟定本辖区城市更新年度计划，一般包括具体项目、前期业主或实施主体、边界和规模、投资及进度安排等内容。城市更新年度计划实行常态申报和动态调整机制。

4. 确定实施主体

城市更新项目可由政府、物业权利人作为实施主体，或由政府、物业权利人通过直接委托、公开招标等方式引入的相关主体作为实施主体。实施主体主要职责：负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新实施方案以及统筹、推进更新项目的实施等。城市更新主管部门可与实施主体签订项目实施监管协议，实施项目动态监管。

5. 编制实施方案

项目实施主体应在区域现状调查、更新意愿征询等基础上，编制城市更新项目方案。实施方案主要包括：更新范围、内容、方式及规模、供地方式、投融资模式（资金筹措方式）、规划设计（含规划调整）方案、建设运营方案等内容。编制实施方案过程中，实施主体应当与区域范围内相关物业权利人进行充分协商，并征询相关部门以及专家委员会、利害关系人的意见。

6. 方案审批决策

项目实施方案需要城市更新管理部门组织审批，实施方案批复文件作为后续规划管理和办理城市更新项目立项、环评、用地、规划、建设、消防、节能、园林绿化等相关审批手续的重要依据。

7. 项目组织实施

项目实施主体根据工程建设基本程序，办理立项、规划、用地、施工等手续，组织建设。涉及到搬迁的，实施主体应与相关权利人协商一致，明确产权调换、货币补偿等方案，并签署相关协议；涉及到土地供应的，实施主体组织开展产权归集、土地前期准备等工作，配合完成规划优化和更新项目土地供应等事项。

8. 项目竣工交付

工程建设完成后，项目实施主体组织竣工验收。对于需要无偿移交的基础设施和公共服务设施、创新型产业用房、公共住房等，城市更新主管部门应督促项目实施主体完成相关设施移交工作，并落实置换补偿等协议约定的内容。

9. 项目运营管理

竣工验收完成后，项目进入运营管理阶段。对于商业、办公、娱乐等持有型物业，通过出租等方式获取运营收入，城市更新项目的公共停车场、充电桩、能源站等配套公共服务设施也可以由实施主体负责运营。项目后期可通过出售、资产证券化等方式退出。

四、城市更新实施要点

（一） 政府、社区、居民和企业等多元主体参与

与增量建设相比，以存量提质改造为主的城市更新项目面临的利益关系更为复杂，传统自上而下、以控制和命令手段为主的政府管理模式已无法适应其发展。城市更新需要政府、社区、居民和企业等多元主体共同参与，通过不同利益群体的沟通和协商，实现“共建共治共享”。城市更新是政府、市场、公众三方合作治理的过程。政府在城市更新中扮演协调、引导、监督的角色，统筹规划，推动多元主体深度参与；企业是城市更新项目运作主体，组织项目建设实施；公众是城市公共空间的直接使用者，因此城市更新应当以公众利益和需求为出发点，在前期规划、实施方案制定、项目建设、后期管理等环节都需要公众参与，包括意愿征集与协商、需求调研、监督和评价等方面，提高城市更新工作的公开性和透明性，保障利益相关者的知情权、参与权、受益权。

（二） 实施主体选择

城市更新项目的实施主体包括政府职能部门、授权（指定）国有企业、原权利主体、公开方式引入市场主体等。具体采取哪些方式，如何选择实施主体需要根据当地关于城市更新相关规定以及项目实际情况进行确定。从各地操作实际来看，地方国有企业越来越成为城市更新重要的参与主体。各地对城市更新实施主体的规定如下表2所示。

（三） 规划编制与调整

城市更新应坚持规划先行，对城市更新的区位、范围、规模、时序等进行统筹安排，确保城市更新工作的有序开展。城市更新专项规划是城市更新工作的纲领性文件，其应当符合国民经济和社会发展总体规划、城乡总体规划和土地利用总体规划等。城市更新项目涉及调整控制性详细规划的，应编制控规调整论证报告，申请调整控规。为有效推进城市更新工作，各地在用地性质、容积率、建筑高度等规划指标管控上都给予配套政策支持。

（四） 土地盘活利用

城市更新项目注重存量土地节约集约利用，同时鼓励在符合法律法规的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与积极性。城市更新项目土地供应方式包括公开招拍挂（含带方案招拍挂）、协议出让、划拨、租赁、作价入股等，部分地区还给予过渡期以及土地价款分期支付等政策支持。各种供地方式的一般适用情形见下表4，具体操作应根据当地相关规定执行。

（五） 资金筹集和项目资金平衡

图2：城市更新项目资金来源

城市更新项目一般投资回收期长，资金需求量大，其资金来源主要包括各级财政资金市场主体投入资金、原物业权利人自筹资金、市场化融资资金、以及其他符合规定的资金，具体见下图2。对于引入社会资本进行市场化融资的城市更新项目，如何有效保障项目收益与融资平衡是关键。因此，在项目设计阶段尽可能挖掘项目的经营属性，比如配套公共停车场、充电站、能源站等公共设施的运营收入，引入酒店、购物、餐饮、会展等配套商业业态等，而社会资本也应提高招商引资能力和运营管理能力，创新业务模式，提高运营收入。

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