文/睿立方研究院

摘要：2021年《政府工作报告》和《“十四五”规划纲要》共同提出要实施城市更新行动，这是党中央做出的重大战略决策部署，也是“十四五”以及今后一段时期我国推动城市高质量发展的重要抓手和路径。城市更新系列文章主要包括政策、实施操作、投融资、城投公司如何参与等研究主题。本文主要探讨城投公司如何参与城市更新。

一、城投公司是城市更新重要的运作平台

在城市更新项目操作过程中，如何选择确定合适的实施主体是关键的一个环节。从各地的政策和操作实践来看，城投公司已成为城市更新重要的运作平台。比如，《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》明确，涉及建设周期长、投资规模大、跨区域以及市级重大城市更新项目，可通过政府授权方式，由具有实力的国有企业作为实施主体。2021年6月17日，天津市委常委会会议审议批准城投集团为首批城市更新项目实施主体；6月19日，天津市政府发文，支持泰达控股作为城市更新项目开发主体之一，运用相关城市更新项目开发政策，创新业务模式，加快土地和房产资源盘活利用。《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》指出，畅通社会资本参与路径，鼓励市属、区属国有企业搭建平台，加强与社会资本合作，通过设立基金、委托经营、参股投资等方式，参与城市更新。北京大兴发展国有资本投资运营有限公司作为大兴新城核心区市场路城市更新项目的实施主体，负责项目投资、建设、运营等全生命周期管理工作。

城投公司作为城市更新项目实施主体，主要好处在于：

一是有利于项目统筹，加快项目落地实施。城市更新行动是一项系统性工程，持续时间长、更新范围广、更新形式多样。城投公司参与城市更新能够更好地实现政策统筹、资源统筹、收益统筹，对城市更新工作起到带动作用，合理调控区域发展节奏，协调推进各类型项目，同时也能降低政府的决策风险。

二是有利于发挥国企优势，促进城投公司市场化转型。城市更新项目一般工作周期长，资金需求大，城投公司参与城市更新，可发挥国有企业的融资优势，充分利用城市更新基金、国开行等政策性银行贷款，降低项目融资成本，为项目推进提供强有力的资金保障。城投公司参与城市更新既能发挥国企在基础设施建设中的担当作用，又与其市场化转型需求不谋而合，推进城投公司转型发展。

二、城市更新项目的特征及内容

城市更新项目与一般基础设施建设项目相比，在项目体量、资金需求、项目复杂度、资源协调等方面都提出了更高的要求，详见表1。城市更新项目体量大，往往涉及到土地一级开发、基础设施建设、公共设施建设、产业开发运营等内容，具体内容见图1。

                                          图1：城市更新项目内容

三、城投公司参与城市更新的策略

（一） 多角度、多方式参与城市更新项目

从实践来看，参与城市更新项目的主体除了城投类企业外，主要还有房地产开发企业、施工单位，这与城市更新项目的建设开发内容是相吻合的。通过多年的市场化发展转型，很多城投公司往往也形成了房地产开发、工程建设施工等业务板块，因此，城投公司从不同的角度参与城市更新项目。

一是城投公司作为政府方代表参与城市更新PPP项目，目前重庆、南宁、西安等地均已明确鼓励采用PPP模式推进城市更新项目的实施。

二是作为政府授权主体通过“政府授权+股权合作”或“投资人+EPC+O”的模式参与城市更新项目，由地方政府授权城投公司作为城市更新主体，城投公司依法遴选投资人，并与投资人共同合作成立项目公司，由项目公司具体负责城市更新项目的实施。

三是从房地产开发的角度，通过一二级联动或一二三级联动的方式参与城市更新项目。通过二级房地产开发销售或者三年的物业持有获取一定的收益，以弥补基础设施和公共服务设施建设和运营带来的收益不足的问题，实现项目投资和收益整体自平衡。此种模式要注意土地获取的合法合规性。

四是从工程施工角度，参与城市更新项目，包括土地一级开发、基础设施及市政配套、住宅、商业、办公等工程建设。

（二） 提前做好投融资规划，实现融资多元化

提前做好投融资规划，明确项目开发目标、开发时序和投融资模式，有利于提升项目实施效率，降低项目实施风险。

对于复杂的城市更新项目往往包含多个子项目，如何对项目进行筛选，优化项目开发时序是关键。因此，城投公司应从规划符合性、市场需求符合性、地区资源和财政承受能力等角度对城市更新各子项目进行梳理，并且根据项目难易程度、轻重缓急等进行项目分类，控制投资节奏，优化项目开发时序，从而实现滚动连续开发和资金良性循环。

在建设时序合理安排的基础上，做好融资计划。首先城投公司要加强与财政部门的沟通，最大化的争取中央补助资金、地方政府专项债券资金；其次，要充分发挥财政资金的撬动引领作用，引入外部具备相关能力和优势的合作单位共同参与发起设立城市更新基金；再次，城投公司将自身资源集聚能力与开发性、政策性银行融资、融智优势相结合，建立长期、稳定和深度的金融合作关系；最后，城投公司要积极开展并创新企业债、中期票据、资产证券化等市场化融资方式。

（三） 加强资源整合，实现投入产出平衡

城市更新作为一项综合性政府的城市建设行动，涉及的利益主体广，包括政府、社区、居民和企业等多元化主体，城投公司作为城市更新实施主体应发挥国有企业资源整合优势，做好不同利益群体之间的沟通和协商。政府方面要争取多方面的支持，包括经营性资产、政府直接投资、财政专项资金、土地资源、税费减免等，降低开发成本和运营难度，增加项目收入来源。居民层面，要做好意愿征集与协商、需求调研、监督和评价等方面的工作，保障利益相关者的知情权、参与权、受益权。企业层面，城投公司要做好外部资本的招商合作工作，包括规划设计单位、金融机构、施工单位、房地产开发商、产业运营商、社区运营商等。

资金能否平衡、现金流何时回正、收益如何保障？是城投公司开展城市更新项目必须要考虑的问题。城市更新项目涉及环节多，在每一个环节均能构成盈利来源，要实现项目投入产出平衡，需要城投公司合理规划，争取正收益项目和负收益项目进行打包组合，并充分挖掘项目潜在收益。比如配套公共停车场、充电站、能源站等公共设施的运营收入，引入酒店、购物、餐饮、会展等配套商业业态等。同时城投公司也应提高运营管理能力，创新业务模式，提高运营收入。

图2：城市更新项目盈利模式

（四） 提升资产运营能力，推进市场化转型

城市更新并非仅仅涉及城市建设领域，而是综合了投资、建设、运营全生命周期的管理工作。住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）中提出，鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。城投公司过去主要承担基础设施建设任务，市场化转型的方向就是从“城市建设投融资主体”向“资产管理和经营主体”转变，推动城市开发建设从粗放外延式发展转向集约内涵式发展。城投公司借助城市更新的机遇，应不断加强自身的运营管理能力，逐步形成集开发、建设、招商、经营、租赁、物业等业务为一体的产业链条。一是要强化招商能力，构建招商网络渠道，不断创新招商引资手段，做优做强招商服务工作；二是要根据运营服务细分领域，做好个性化物业服务，不断拓展多元化、高品质的增值服务。

四、小结

城投公司作为地方国有企业参与城市更新有着天然的优势，他们可以从项目统筹主体、政府方出资代表、房地产开发、工程施工等不同的角度参与城市更新项目。城投公司在城市更新项目中要注重投融资、资源整合、资金平衡、资产运营等能力的培养，同时也要强化风险管理意识，规避项目风险，包括社会稳定风险、土地获取风险、招标采购风险、市场（收益）风险，地方政府隐性债务风险等。

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