文/睿立方研究院

摘要：本系列前两篇分别从总论及业务构建对地方政府金控平台进行了分析，其中在业务板块的描述中将参股或控股地方城市商业银行（下称：城商行）和农村商业银行（下称：农商行）作为业务板块构建的核心。城商行与农商行从本质上基本一致，本文以农商行为例说明其改革发展背景下取得的成绩以及目前存在的诸多矛盾，为下一篇城投公司如何参与农商行的进一步改革提供依据。

一、农商行发展历程

农商行的历史可以追溯至民国时期，第一家农村资金合作社性质的组织诞生于上世纪二十年代末，随着当时国家命运的变迁，至1949年，当时全国农村各类资金合作社数量逾百万计，多数都异化为高利贷组织。

解放后，1951年，新中国召开了第一次农村金融工作会议，至此，我国农村金融迈出了崭新的发展之路。自1951年起，我国农村金融机构以及农商行发展历经了五个阶段。

（一）初步诞生期：1951-1979年，农信社密集成立、乱象四起

1951年5月，央行召开第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农信社，以取代在农村领域广泛存在的高利贷机构。受此政策推动，全国各地开始组织成立农信社，仅五年的时间，农信社数量达到16万个。

之后农信社经历多次整顿，“放收”结合的传统政策思路在农信社身上也开始重现。这里所谓的“放”，即下放给基层组织管理（如人民公社、生产队等），这部分成为未来农商行的主体，“收”则是将农信社的管理权收归至国家银行（主要指农业银行）。

（二）收放调整期：收（1979年）—放（1984年）—收（1990年）—放（1996年）

1979年，适逢改革开放的新浪潮，国家金融体制也开始改革，中国农业银行得以恢复，并将农信社定位为农业银行在农村的金融机构。

1984年8月，农业银行起草的《关于农村信用社管理体制改革的意见》获得国务院批复，农信社再次被定性为群众性合作金融组织（自主经营、自负盈亏），脱离于农业银行体系。

1990年央行发布《农村信用合作社管理暂行规定》，提出农信社由中国人民银行委托领导和管理。

1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，要求农信社与农业银行脱钩，单体农信社划归于县级联社管理，人行履行监管职责。

1996年省联社这个概念第一次进入农村金融机构的范畴，随后各地政府为便于集中统一管理，特别是当时化解金融风险的压力较大（1996-2009年很多地方农村金融机构相继倒闭），于是所谓的市联社、省联社也开始相继涌现。

（三）尝试转型期（2000-2003年）：省联社登上历史舞台、农商行初步试点

2000年7月，国务院批准江苏省开展改革试点，组建省联社，并试办农商行，常熟农商行、张家港农商行、江阴农商行于2001年成立，同时2003年浙江也试点成立了首家农村合作银行，即浙江鄞州农村合作银行。

现在江苏的这三家农商行均已实现A股上市目标。

2002年，央行在温州选择部分农信社开始利率改革试点，2003年向全国推广，进一步推动了农信社的市场化运作。

（四）真正转型期（2003—2013年）：深化改革，全面转型为农商行

2003年6月，国务院印发《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号），鼓励符合条件的地区将农信社改造为股份制商业银行。银监会也开始制定一系列监管文件来进行规范，如《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》、《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》等等。

2003年8月，经国务院批准，吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8省市开始进行试点。

2010年，银监会发布《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》，要求对监管评级为六级的农村信用社以及监管评级为五B级且主要监管指标呈下行恶化趋势的农村信用社进行并购。

2011年，银监会宣布不再组建新的农信社和农村合作银行，全面取消资格股，逐步将有条件的农信社改组为农商行，农村合作银行要全部改组为农商行。

之后的较长一段时期，我们看到农商行的数量越来越多，农信社和农村合作银行的数量越来越少，便是这一背景。

（五）分类与针对监管期（2013年—）：重点聚焦县域及城区农商行

2013年后，由于数量繁杂、质量良莠不齐，银监会开始对农村金融机构，特别是农村商业银行进行分类监管。

2013年4月，银监会发布《关于建立实施农村合作金融机构标杆银行制度的通知》，每隔两年开展一次农村商业银行标杆银行评选。

2014年12月，银监会发布《关于印发加强农村商业银行三农金融服务机制建设监管指引的通知》（银监办发〔2014〕287号），将我国农商行分为县域、城区和大中城市三类。其中，（1）县域农商行是指在县（市、旗）设立的农村商业银；（2）城区农商行是指在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市的一个或几个区设立的农村商业银行；（3）大中城市农商行是指在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市实行统一法人的农村商业银行。

2019年1月，银保监会发布《关于推进农村商业银行坚守定位 强化治理 提升金融服务能力的意见》（银保监办发〔2019〕5号），对县域及城区农商行提出具体监管措施，明确县域及城区农商行应严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区），且贷款占总资产的比例应大于等于50%、本地新增贷款应占可贷款资金的比例要达到70%以上。

总结上述农商行五个阶段的发展历程可谓波澜壮阔，目前农商行发展状态呈现两面性，既有瞩目的成就也隐藏着诸多深层次的矛盾。

二、农商行总体发展状况的评价

本节主要从农商行行业发展的不足方面对其进行分析，主要包括以下几点：

（一）总体规模偏小

截至2018年底，我国各类银行类金融机构共4500余家，而其中农商行（含农信社，农村合作银行）共1400余家，占比超过30%，但从总体资产规模来说，所有农商行资产规模相加还不如中农工建四大行的资产规模。其中资产规模最大的重庆农商行总资产仅有9000亿元，还没有达到万亿级，而同期工商银行的总资产规模达到20万亿级。目前全国超过500亿元总资产的农商行仅有58家。因此，数量庞杂、规模偏小是其中重要的特征之一。

造成总体规模偏小的原因，除了由于当地农村信贷市场规模较小以外，在农村金融改革进程中，各地方政府以自身利益为核心，分割金融资产也是重要的原因，如，安徽省阜阳市在城区农村金融资产改革过程中，由于阜阳市政府和三区政府的利益纠葛，最终在阜阳市区形成了颍淮农商行、颍泉农商行、以及颍东农商行三家市区农商行，各农商行跑马圈地，在阜阳不大的市区范围内互相竞争挤压，造成了三家行的总体发展都受到了限制，而这种情况在我国许多城市的农商行改制中屡屡发生。

（二）头部银行集中趋势明显，中小银行前景不明

上述已经说明，目前我国总资产超过500亿元的农商行共有580家，占全国所有农商行的4%左右，有明显头部集中的趋势。而从农商行上市的情况来看，截至2019年8月，共有10家农商行在内地及香港上市，分别为重庆农商行、广州农商行、青岛农商行、紫金银行、常熟银行、九台农商行、苏农银行、无锡银行、江阴银行、张家港银行。这其中江苏的银行占据6家，而县域农商行有3家，以上上市银行基本都处于经济发达地区，银行资源与经济资源同步集中，形成农商行的头部集中趋势，对于广大中西部地区的农村金融来说，未来发展前景并不明朗。

（三）体制机制日益矛盾突出

本轮农商行改制的起点是2003年6月发布的《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》，其中强调了以省级为单位建立省级信用社联合社（简称：省联社），在整个规定发布之前，江苏省已于2001年建立了第一个省联社作为试点，而在这个规定发出后，至2005年全国所有省份均建立相应的省联社，在省联社建立初期，对于推动各级农村信用社的合并改制形成县级为单位农商行起到了巨大的作用。但目前阶段，省联社的体制和机制上管理的弊病越来越显现出来。省联社作为地厅级的事业单位，具有对农商行行业管理的职责，法律上具有任命下属农商行相应董监高的权利。但是由于目前农商行基本改制为有限公司或股份公司，股东会及董事会相关决议的法定性及独立性日益受到重视，于是在江苏多地已经出现省联社对某地农商行董事长、行长的任命被当地农商行以董事会独立选举的名义阻挡，这种行政管理与企业市场行为的矛盾日益不可调和，而省联社这一管理机制的存在，对于农商行未来的发展将起到一定的负面作用。

（四）部分银行发展前景堪忧

2019年可谓金融“爆雷”深化年，金融体系的风险已经从前几年的类金融、私募、信托等直接转向银行体系，年初包商银行的被接管事件以及锦州银行的“火线”引入战投等情况说明城市商业银行的整体风险明显上升，而根据金融风险传导的一般规律，农商行的风险压力将在未来两年左右逐步显现，部分无法通过压力测试的农商行预计将会面临严重的风险局面，而这对于本轮农商行的改革发展来说既是危机也是机遇。

三、总结

随着国家经济发展进入新常态，过去十五年银行发展的黄金期行将结束，银行业面临的压力将逐步显现，作为银行业中的“弱势”——农商行如何面对这一局面成为业界的关键，而改革发展使其不竭的动力，下一篇我们将分析以城投公司为核心的地方平台如何参与农商行新一轮的改革发展进程，推动地方金控平台中的这一核心业务平稳健康有序的发展。

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