文/睿立方咨询

随着经济与社会的不断发展，房地产市场化不断深入，地方政府为迎合房地产经济的高速增长，探索出了有差异性的土地一级开发路径。面对土地一级开发中不规范操作问题，国务院、财政部、国土资源部等部门通过《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等文件对土地一级开发中承接主体、资金来源、储备方式等进行了全面清洗的界定和规范，本文对土地一级开发的模式、参与主体进行了分析，介绍了土地一级开发的概念、主体，分析了城投公司参与土地一级开发前世今生，旨在在当前政策规定下，发现城投公司参与土地一级开发的市场机会。

一、土地一级开发概况

（一）土地一级开发与土地储备

提起土地一级开发必然离不开土地储备，土地储备这个概念，多出现在国家层面出台文件中。如《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）规定、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）。根据财政部最新印发的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），土地储备定义如下：“土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”

由此可见，土地储备主要包括三部分工作：首先依法取得土地（拆迁安置补偿），接着组织前期开发（生地开发，完成道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等七通一平和市政基础设施建设），最后储存以备供地（生地变成熟地储存，以备政府供地）。

“土地一级开发”这个概念，则多出现在一些地方性法规中，如《北京市土地一级开发暂行办法》、《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法》等。《北京市土地储备和一级开发暂行办法的通知》规定：“本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到特地供应条件的行为。市国土资源局负责本市土地储备开发管理工作，并委托土地储备机构组织实施。”有上述文件可以得出结论：土地一级开发，其实是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置及补偿，并进行适当的市政配套设施建设．使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

土地一级开发和土地储备两者虽然叫法不同，但包括的具体内容基本一致，在实际工作中一般等同对待。

（二）土地一级开发主体

（1）土地一级开发项目主体

根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号，以下简称“财综4号文”）规定：“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。”另外在《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）和《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）等文件中也一再强调了土地储备实施主体只能是纳入国土资源部名录管理的土地储备机构的问题。

因此，土地一级开发的项目主体，只能由纳入国土资源部名录管理的事业单位土地储备机构担任，不能由社会资本、城投公司、PPP项目主体担任。   

（2）土地一级开发施工主体

虽然土地储备管理办法明确规定，土地储备由纳入国土资源名录的土储机构统一实施，但是由于土储机构自身做不了挖沟、埋管、抬钢筋、扛水泥等这些施工的活。而且，土地储备机构原来下设或挂靠从事工程建设的机构，均已按《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）要求与土地储备机构彻底脱钩。因而土储机构必须得找工程施工企业来干活，具体工程建设按国土资发〔2012〕162号、财综[2016]4号文及国土资〔2017〕17号文等规定选择工程勘察、设计、施工和监理等单位。根据《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2017〕96号）相关规定：“政府部门自身不具备实施条件，需要委托其他单位完成的工作任务，应按照政府采购和政府购买服务有关规定，通过合同形式委托受托单位完成相关任务，向其支付合理的费用。”

因此，土地一级开发项目的施工主体（工程建设承接主体），可以是各类企事业单位（含平台公司、房地产企业等经济实体）。

综上所述，关于土地一级开发项目主体的问题，在财综4号文颁布之前，虽然存在土地一级开发工作多部门交叉监管、不同机构或企业单位负责实施土储事项，资金筹集及使用各不相同的情况，但是财综4号文出台后，对土地储备机构进一步进行规范，明确规定每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，并要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。城投公司今后可以作为施工主体参与土地一级开发的工作。

二、城投公司在土地一级开发中的身份转变

城投公司作为地方政府的投融资平台，肩负着为政府融资推进城市基础设施建设，高效经营政府授权的资产和到期偿还债务三大任务，城投公司在为加快城市建设步伐发挥了重要作用。由于土地储备的政府性职能和以往城投公司的运作模式特点，城投公司“生来”就与土地储备有着密切关系。

（一）城投公司参与土地一级开发的传统模式

在财综〔2016〕4号文、财预〔2017〕87号文等文件出台之前，城投公司参与土地一级开发主要的模式有四种，包括BT模式、政府授权开发模式、一级开发PPP模式、土储机构委托开发模式。在新政策下，以上几种方式已不能适用。

1、BT模式

BT模式（建设-移交）模式，即土地储备机构通过委托或招标等方式确定城投公司作为土地一级开发项目的开发主体，由其进行投融资、组织建设和管理工作，工程竣工后政府方按照BT协议进行回购。此种操作方式本质上是地方政府通过企事业单位违法违规融资模式，在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台后，此种方式已经被禁止。

2、PPP模式

在目前中央各部委力推PPP模式的背景下，PPP模式亦被运用到土地一级开发活动。但是由于土地一级开发项目完工验收后即进入土地储备环节，不存在所谓的运营环节，不符合财金[2016]91号和财办金[2017]92号中：“PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”、“仅涉及工程建设，无运营内容的PPP项目，不得入库”的规定。因此，单纯的土地一级开发已经不宜采用PPP模式运作。

3、土储机构委托开发模式

土储机构委托开发模式，是指土地储备机构将地方政府交由其负责的土地一级开发项目，整体委托给城投公司来实施，待完成一级开发验收交付后，土储机构向城投公司支付开发成本及合理收益。

4、政府授权开发模式

政府授权开发，是指地方政府就某具体地块的一级开发，直接授权给城投公司一级开发权利，待土地一级开发完毕后交给地方政府收储并顺利出让后，城投公司就扣除政府方相关土地开发成本等后的土地出让金与政府方按照一定比例进行分成，从土地出让金中获得投资回报。该业务模式的实质，就是地方政府变相举债行为，属于典型的地方政府通过企事业单位代为举借债务的违规行为。

（二）城投公司参与土地一级开发机会的合规模式

从土地一级开发主要流程来看，城投公司参与土地一级开发相关业务的市场机遇包括以下三类。

1、土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务可采用政府购买服务模式

根据财预〔2017〕87号规定：土地的储存属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。财预〔2017〕87号文也仅仅是明确将土地储备前期开发工作列入政府购买服务的“负面名单”。按照财综〔2016〕4号文规定：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”。对上述政策中规定的“安置补偿服务”，应理解为在拆迁安置补偿过程中，由于需要入户调查、跟拆迁居民做好政策宣讲、舆情控制等，政府购买的是一些需要人力的辅助性服务，如入户调查、咨询服务等，而不是指以政府购买服务名义代替地方政府支付拆迁安置补偿款。至于土地使用权取得阶段的拆迁安置补偿款项来源，根据财综〔2016〕4号文规定：“土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。”土地使用权取得阶段的拆迁安置补偿款项只能由财政资金支付，不得由社会资本代付。

2、储备土地前期开发采用政府采购工程或PPP方式

根据财综〔2016〕4号规定：储备土地前期开发包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。对于七通一平等土地前期开发工程建设，土地储备机构可以公开选择施工主体，这也符合《关于印发<土地储备管理办法>的通知》（国土资规〔2017〕17号）政策规定。因此，具备相应资质的城投公司可以通过政府采购工程方式参与到土地前期开发工作中去。

此外，虽然财金〔2016〕91号有明确规定单纯的土地一级开发不可以通过PPP模式运作，但土地一级开发可以纳入片区综合开发类PPP项目中。片区土地一级开发与片区综合开发PPP项目前期规划、项目建设及后期产业导入、产业服务等环节存在紧密的内在联系，虽然不完全符合土地储备政策规定，但契合国务院开发区建设运营模式创新要求。国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）第十五条推进开发区建设和运营模式创新提出：“引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式。支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。”当前已有多个园区开发PPP项目已纳入2018年财政部第四批PPP示范项目，或可代表财政部对园区综合开发PPP项目合规性的认可。

3、土地管护服务采用政府购买服务模式

土地的管护服务属于土地储备的第三个阶段。根据《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）规定“土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护；建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护，可以由土地储备机构的内设机构负责，也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位”。因此，城投公司可以通过政府购买服务方式参与到储备土地管护中。　

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