摘要：固定资产投资领域已进入存量时代，新阶段的经济增长需要寻找新的动能，本文在国家关于盘活存量资产扩大有效投资的政策背景下，就国有存量资产的现状与问题、盘活国有存量资产的策略分析等方面进行探讨，以供地方政府和国有企业决策参考。

一、引言

我国经济增长长期依赖投资拉动，固定资产投资一直占据重要位置。从大规模兴建基础设施，到适度超前开展基础设施投资，再到致力于建设现代化、高效化的基础设施网络，目前基础设施已进入百万亿存量时代，新型基础设施建设已成为我国经济高质量发展的关键要素。据多方机构相关数据，目前我国基础设施存量资产已超100万亿（以2019年《中国基础设施REITs创新发展研究》提出为代表）。国有存量资产作为推动我国经济社会发展的重要支撑，在过去长期发展过程中，一直存在利用效率不高、资产闲置、损失、存量资产无法变现等问题。

2022年5月，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）（以下简称《意见》），要求聚焦重点领域、重点区域、重点企业，通过推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展、规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）、积极推进产权规范交易、探索促进盘活存量和改扩建有机结合等多种方式，进一步盘活存量资产、扩大有效投资。2022年10月，财政部发布《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号），要求加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用，通过自用，共享、调剂、出租、外置等多种方式，提升资产盘活利用效率。2022年底的中央经济工作会议提出：“要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量”，2023年底的中央经济工作会议依然强调要统筹风险化解与稳定发展的关系，要善于盘活存量资产，抑制增量风险。在当前我国经济高质量发展面临新旧动能转换瓶颈、投资增长动能不足、财政收支形势严峻的压力下，有效盘活存量资产，促进形成与新增投资的良性循环，已成为当下提高资产运营效率和经济效益，降低政府和企业债务风险的重要课题。

二、国有存量资产现状与问题

（一） 国有存量资产管理情况

目前我国国有存量资产的总量已到达相当规模，根据《中共国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》，2022年全国国有企业资产总额为339.5万亿元，占据了我国整体经济规模的重要部分。国有存量资产的构成较为复杂，涵盖了实物资产、无形资产、金融资产等多种类型。从资产分布来看，主要集中在土地、厂房、行政事业单位用房、文体场馆等房产、交通、水利、产业园区、保障性租赁住房等基础设施，以及工业、金融等多个领域。近年来，我国国有资产的整体质量有所提升，但仍存在部分低效资产、无效资产；国有资产的管理和运营效率也取得了一定成效，但由于管理体制不完善，缺乏有效的激励和约束机制，导致国有资产的运营效率低下；再者就是国有存量资产普遍存在的手续欠缺导致的账实不符、难以评估等问题。

（二） 国有存量资产盘活情况

《意见》下发之后，全国大部分省市均出台了针对本地区的相关政策和操作细则。总体来看具有以下几大特点：一是盘活资产的主要目的是化解政府和国企债务，缓解财政支出压力；二是资产范围、任务目标较为具体细化和重点突出（如主要集中在闲置土地、老旧厂房和产业园区等）；三是突出PPP（特许经营）、REITs、资产证券化（ABS）等工具运用；四是农村集体闲置资产盘活利用成为一项重要工作；五是强化激励约束机制和试点示范工作；六是更加积极引导社会资本、多方机构参与盘活工作。

国家及地方正式提出的国有存量资产盘活方式众多，并且仍在不断创新实践中，同时也暴露出一些问题。总体来看，对存量资产盘活的意义理解深度不足，简单理解为将资产变现或包装再融资，缺乏对产业导入、运营效率提升、完善价格形成机制等方面的认识，甚至出现过度包装，虚增项目收入，还有可能增加政府隐性债务。在公募REITs和资产证券化等金融工具应用方面，由于其对基础设施资产的质量要求较高，目前公募REITs主要集中在一二线城市，聚焦在较为成熟的交通、能源、生态环保、仓储物流、产业园区和保障性租赁住房等领域，发行数量较少；资产证券化则相对公募REITs门槛较低，适用范围更广，方式更为灵活，将成为接下来通过金融工具盘活存量资产的重要突破口。在PPP方面，由于PPP新机制的出台，推动PPP进入聚焦使用者付费类项目并以特许经营模式实施的新时代，对于盘活存量资产而言，主要适用于具有长期稳定经营收益并能覆盖建设和投资运营成本的项目，通过可行性缺口补助或政府付费方式弥补项目建设成本和运营成本的项目已受到限制。产权交易的盘活方式则应用较为广泛，在政策方面，2022年6月，国务院国资委印发的《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》细化了产权交易流程；在实践方面，跨区域产权交易市场和机制在加速形成；与此同时，因历史遗留问题导致的建设手续不全、产权不清等问题限制了该方式的推进效率。部分地区还提出了设立私募股权基金的盘活方式，如陕西省政府办公厅发布的盘活存量资产相关实施意见中明确指出鼓励探索以市场化方式设立盘活存量资产基金，引导更多市场化资金流入存量资产盘活类项目（其中西安市已成立城市更新引导基金）；2023年2月，证监会也启动了不动产私募投资基金试点，探索私募基金盘活基础设施存量资产新渠道。

三、盘活国有存量资产的策略分析

（一） 准确把握盘活存量资产的思想原则

盘活存量资产是现阶段稳增长、防风险的重要战略举措，地方政府、相关部门以及社会各界相关主体需对其必要性、方向、路径、组织和风险等层面形成正确的统一认识：首先，要明确存量资产盘活是支撑区域经济发展、促进产业转型升级、提振经济活力的重要方向，改变以往管理意识淡薄、管理方法落后、管理水平不高等现象；其次，要做到统筹兼顾和分类管理，综合考虑资产的真实现状、使用价值、运营成本和处置收益等多方面因素，突破体制障碍、平衡各方利益、降低落实阻力，针对不同类型的存量资产，科学合理地制定不同的资产盘活方案；最后，要遵循市场规律，采用市场化手段，充分挖掘投资、开发、融资、资管、设计、咨询等机构和管理团队，借助市场化力量适时创新盘活方式，提高存量资产的使用效益。

（二） 分类选择存量资产盘活的方式

国有存量资产种类繁多，涉及领域范围较广，我们从资产运营管理情况和开发利用价值出发，结合各地实践经验，提出与之匹配适应的盘活路径。对于权属清晰、运营成熟稳定、收益较好的资产（如收费公路、港口岸线等交通基础设施，保障性租赁住房、污水、供水、供热等市政设施，标准化厂房、创业孵化器等成熟的产业园区设施，风电、光伏、碳汇等能源与生态环保资源，数据中心、人工智能等新型基础设施），进行兼并重组、资产划转、联合经营、组合开发，主要通过REITs、资产证券化、PPP（TOT、ROT、委托运营等）、EOD等方式进行盘活；对于低效待提升资产（如低效工业土地、商务楼宇，老旧仓储设施，闲置码头、货场、工业厂房、国有住宅，待开发的经营性水利设施），可通过进场交易、改扩建、用途改造、技术升级、功能再开发、组合开发、整合重组、拓展经营、提升存量资产价值品质和综合盈利能力；对于其他低效待处置资产，可依托两类公司、金融资产管理公司和产权交易所，按规定通过不良资产收购、实质性重组、市场化债转股、资产置换、进场交易、协议转让等方式进行市场化盘活。

（三） 积极创造存量资产盘活的条件

国有存量资产的盘活，需要建议在一定的理论基础之上，如资产定价理论、资产评估理论、公司治理理论和风险管理理论等，这些理论为国有存量资产的盘活提供了重要的理论支撑和实践指导。在实践中，围绕这些理论研究会发现盘活存量资产面临诸多挑战，如项目手续不齐全、资产产权不清晰、市场化机制不健全、法律法规不完善等。为此，我们应采取一系列创新举措，消除障碍，为存量资产的盘活创造条件。首先，要加强项目管理，完善产权登记制度，对前期手续不齐全或产权不清晰的，应先补办项目相关手续，依法依规理清产权关系，完成产权界定和登记；其次，要完善价格决定机制，提升项目收益水平，为REITs、资产证券化等盘活方式创造条件，通过深度挖掘经营价值、市场化运营、打包盘活等方式，实现存量资产价值提升；再次，要建立健全市场化机制，推动国有资产的市场化运作，拓宽民间投资空间，充分发挥产权交易所、金融、证券、保险、资产管理公司、咨询机构等第三方服务机构的市场机制作用，更好赋能国有存量资产盘活；最后，需要完善相关法律法规和政策，加大金融、财税等支持力度，同时需规范国有资产的运作和管理（如规范实施PPP新机制、产权交易），坚决遏制新增地方政府隐性债务。

四、结语

总之，盘活国有存量资产对于优化国有资产配置效率、提升国有资产经济效益、提高企业核心竞争力、促进经济增长具有重要意义。然而，在盘活国有存量资产的过程中仍将面临更多的机遇和挑战。为更好地推进此项工作，需要加强政策引导和支持，建立健全资产管理制度，加强市场引导和机制建设，促进体制改革创新，为国有资产的盘活创造良好的政策环境和市场环境。只有通过政府、企业和社会各方的共同努力，才能更好地实现国有存量资产的有效盘活和高效利用，为我国经济社会的持续发展提供有力保障。