摘要：2023年11月8日，PPP新政出台，政府和社会资本合作迎来“新机制”，这标志着我国政府和社会资本合作进入了一个新的发展阶段。新机制的实施对后续项目的实施（包括PPP项目，及原来以特许经营模式实施的非PPP项目等）都将产生重大影响。

一、 PPP新机制脉络梳理

2023年2月，PPP项目进入全面清理核查，PPP项目按下暂停键，PPP项目管理库停更，存量项目无法更新，新项目停滞。

2023年10月5日，国务院非公开转发的《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》（以下简称《存量项目处理意见》），要求全面摸清存量项目底数，对存量项目进行分类处置。财政部取消PPP项目库。财政部门不再负责项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证，不再执行每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的规定。

2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见（国办函〔2023〕115号，以下简称“PPP新机制”）》，政府和社会资本合作迎来“新机制”。新机制明确政府和社会资本合作项目全部采用特许经营模式推进，并且由国家发改委牵头推进。实行了9年多的财政部、发改委双头体系至此终结。

2023年11月16日，财政部印发《关于废止政府和社会资本合作 (PPP) 有关文件的通知》（财金〔2023〕98 号），废止了11部PPP文件（2020年1月，财政部曾废止了物有所值评价、财政承受能力论证等文件）。

2023年11月28日,国家发展改革委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法(修订征求意见稿)》向社会公开征求意见。

下一步国家发改委将会制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，动态调整项目清单，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，为政府和社会资本合作项目依法合规、稳妥有序实施营造良好制度环境。

二、 PPP新机制的核心变化

对比PPP原有政策，PPP新机制在管理责任分工、实施模式、回报机制、参与主体、合作期限、项目实施流程、信息披露等方面都做出了新的调整和要求。但对项目实施影响最大的，笔者认为主要包含以下三方面：

（一） 运作模式：全部采用特许经营模式

按照PPP新机制要求，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具体实施方式。上述模式均以“运营+届满移交”为核心，没有提及BOO及O&M（委托运营）方式。BOO不涉及到届满移交，更适合私有化的商业开发项目，O&M（委托运营）严格来说应该属于政府购买服务范畴。

（二） 回报机制：聚焦使用者付费项目

PPP新机制要求政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，主要目的是防止新增地方政府隐性债务。过去以政府付费和可行性缺口补助为主（数量及投资额占比90%左右）的PPP项目出现了偏离制度初衷、管理机制失灵、新增隐性债务等严重问题，加重了地方政府的财政支出压力。PPP新机制要求聚焦使用者付费项目，政府付费只能按规定补贴运营、不能允许补贴建设成本，这能够有效规避PPP泛化和异化问题，从源头上阻断政府变相举债融资路径。

针对使用者付费项目，在符合特许经营适用领域的前提下，主要包括以下几种类型：

1、直接向用户收费的项目；

2、由政府或其依法授权机构代为向用户收费的项目，比如污水处理项目、垃圾处理项目；

3、通过“肥瘦搭配”、“有机组合”、“资源补偿”等方式能实现收益自平衡的项目，比如EOD项目、城市更新项目。

使用者付费并不排除符合条件下的政府投资支持和运营补贴，关键在于不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府投资支持是在项目建设期，包括中央预算内投资、国债资金、地方预算内资金等，主要通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式给予项目支持。比如根据《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》(国家发展改革委令2021年第44号），对符合本办法第三条规定范围的政府和社会资本合作项目，可以采取资本金注入方式安排中央预算内投资。第三条规定项目领域范围主要是指《政府投资条例》第三条第一款规定的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的经营性项目。后者是在项目运营期间，通常采用行业或区域规定通行的补贴，与项目是否采用PPP模式不直接相关，不是仅针对单个项目给予的补贴，比如地铁、垃圾、污水等项目的运营补贴。

（三） 社会资本选择：最大程度鼓励民营企业参与

PPP新机制要求优先选择民营企业参与，主要目的是坚持初衷、回归本源，激发民间投资活力，促进民营经济发展状大。过去PPP项目，以央企和地方国企为主导（数量和规模达90%以上），对民间投资形成了一定程度的挤出效应，没有发挥民营企业经验、技术及创新优势。优先选择民营企业参与有利于保障民营企业参与空间，调动民营企业投资积极性，鼓励民营企业通过体制机制创新、管理及商业模式创新等方式，提升项目运营质量和投资回报。

为最大程度鼓励民营企业参与，国家发改委制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《项目清单》）并动态调整。《项目清单》依据不同项目公共属性强弱，将PPP新建（含改扩建）项目分为三类，量化支持民营企业参与相关领域项目应达到的股权比例要求，详见下表。三类项目公益属性、建设难度逐渐递进，民营企业参与程度总体趋减，但并不排除有实力的民营企业独资或控股二、三类项目。同时对于《项目清单》所列领域以外的PPP项目，也积极鼓励民营企业参与。

表1：项目分类及民营企业参与方式

另外考虑到国有企业在盘活存量资产中的特有优势，PPP新机制提出“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环”，同时，在国家发改委答记者问的回复中，相关负责人特别强调“符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围”。这给国有企业参与存量资产盘活预留了空间。

三、 PPP新机制对项目实施的影响

（一） 对存量PPP项目的影响——存量PPP项目分类处理

PPP新机制要求按照“新老划断”的原则，对2023年2月清理核查前未完成采购程序（指签署协议）及后续实施项目均按照PPP新机制执行。而对于存量PPP项目，《存量项目处理意见》给出了明确的分类处理建议：（一）已运营项目严格履约；（二）在建项目全面规范；（三）未开工项目从严处置，详见下表。

表2：存量PPP项目分类处理

（二） 对原特许经营项目（以特许经营模式实施的非PPP项目）的影响

在实践中，除了按照原PPP政策要求实施的PPP项目外，还存在大量以特许经营模式实施的非PPP项目，并且在国家严控地方政府隐性债务、PPP项目受限的大环境下，近年来特许经营项目数量不断上升，并呈泛化趋势。从特许经营项目领域来看，主要包括三类：一是供水、污水、垃圾、燃气、高速公路等传统市政公用事业特许经营项目；二是生态环保（EOD）、城市更新、片区开发等综合开发项目，“创新”运用特许经营模式；三是水库、体育场馆、保障房、光伏资源、充电桩、户外广告等特许经营项目，该类项目主要通过特许经营权转让来盘活存量国有资产，中标主体一般是当地国有企业；另外，还有部分环卫服务、农村道路管养等本属于政府购买服务的项目冠以“特许经营模式”实施。从回报机制来看，既包括使用者付费，也包含可行性缺口补助及政府付费。

PPP新机制出台后，所有的基础设施和公用事业领域特许经营项目均应按照新机制要求推进，但从11月后发布的采购及中标信息来看，虽有部分特许经营项目因115号文而终止或者暂停采购，但大部分特许经营项目均未受到影响，并且有部分项目在回报机制方面仍采取政府付费模式，政府付费不仅包含运营补贴，也包含建设成本补贴。

随着特许经营相关制度文件的进一步修订完善，上述三类特许经营项目实施也将更加规范。对于传统市政公用事业项目仍属于特许经营重点领域，但是不能对车流量、水处理量等做出保底安排，同时，如果严格按照政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本，建设期很可能需要政府给予投资支持，会增加政府前期支出压力。对于综合开发类项目，要采取特许经营模式实施，一是要满足使用者付费要求，项目能实现收益自平衡；二是项目内容（各子项）要满足特许经营使用领域要求，不能包含纯商业类或产业类项目。对于通过特许经营模式实施的存量资产盘活项目，关键在于项目满足使用者付费要求。

（三） PPP新机制下项目实施要点

对于原PPP模式，PPP新机制重新构建了特许经营项目全生命周期管理流程，在不同的阶段主要实施要点如下：

1、项目识别准备阶段。PPP新机制不再将可行性研究报告作为PPP项目实施方案编制的前置条件，不再进行财政承受能力论证和物有所值评价，也不需要纳入财政部原PPP综合信息平台项目库管理。但是对于特许经营方案的编制提出了新的要求，特许经营方案应参照可行性研究报告编写规范编制，同时要开展特许经营可行性论证，特许经营方案中的运作模式、回报机制、社会资本选择等要符合PPP新机制要求。特许经营方案审核方面，比照政府投资项目审批权限和要求，履行审核手续，审核的重点是项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案，以及论证可行性。

2、项目采购阶段。与原PPP模式基本保持一致，但要求将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。

3、项目执行阶段。项目前期手续方面，除政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目履行审批手续，其他项目按照有关规定履行核准或备案手续，同时明确了特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续。运营监管方面，项目实施机构应定期开展运营评价，评估潜在风险，并按有关规定开展绩效评价。在信息披露方面，不再使用财政部PPP项目库，主要依托全国投资项目在线审批监管平台发布相关信息。

PPP新机制对项目实施流程做了原则性的规定，具体的实施细则还需要国家发改委出台相关实施细则进行明晰。

四、 结语

政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，在改善公共服务、拉动有效投资等方面起到了一定的积极作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。实施发改委牵头、特许经营模式为主的PPP新机制，推动政府和社会资本合作规范发展、阳光运行，必将有利于遏制新增地方政府隐性债务，拓宽民间投资空间，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平。