摘要：随着我国城镇化进程加快，土地资源紧缺矛盾日渐凸显，产业空间日趋饱和，“工业上楼”正在成为全国多个城市产业集聚发展的新模式。本文简要梳理工业上楼的背景及政策，分析工业上楼项目实施要点、国企参与工业上楼的难点，并给出对策建议。

一、工业上楼的内涵

“工业上楼”是城市发展到一定规模，土地资源极度紧缺状态下必然出现的一种工业空间发展形式。

从建筑形态来看，体现为“垂直工厂、空中厂房”，制造空间从低层向高层拓展，以实现土地集约利用；从产业类型来看，受空中空间承载能力制约，工业上楼以轻生产、低污染、低能耗的高端制造业为主，与战略新兴产业的特征相契合。工业上楼具备的建筑形态和产业类型特征，利于产业的高度集约，用一句话来描述是：“上下楼就是上下游，产业园就是产业链”。

随着我国城镇化进程加快，土地资源紧缺矛盾日渐凸显，产业空间日趋饱和。同时，新一轮科技和产业革命深入发展，新兴产业企业也在要求更高品质、更低成本的生产研发空间。在此背景下，向存量要空间成为必然选择。工业上楼能够促成制造业从“平面缩圈”转向“立体增长”，提升经济密度。对于一二线核心城市而言，推动工业上楼是破解产业发展空间制约的必然途径，也是城市走具有新时代特征的新型工业化道路的有利探索。

二、工业上楼的背景及政策梳理

（一）工业上楼背景

工业上楼模式最早来源于新加坡和香港，发展于珠三角地区。上世纪50年代，新加坡和香港面临城市快速发展的客观压力，土地资源稀缺，工业迅猛扩张，为解决土地紧缺和低效利用的问题，对工业上楼进行初步探索。新加坡构建堆叠式厂房，香港则发展摩天工厂模式，将低技术、劳动密集的手工业、轻工业搬上高楼，高度可达百米。

2010年起，以深圳为代表的珠三角城市开始建设工业大厦形态的工业上楼项目。作为对外开放的门户，珠三角城市制造业发展迅速，面临政府招商引资和企业扩充产能的空间需求压力；同时珠三角对拆除重建类城市更新工业用地有着提高容积率的审查约束。在此背景下，促成了一批以深圳全至科技创新园、东莞松山湖智谷为代表的工业上楼项目。

2015年之后，全国多个城市参考和借鉴珠三角做法，包括以上海、苏州为代表的长三角城市和以青岛、天津为代表的环渤海城市，纷纷出台落地了规范化的政策以及相应的提案建议。相比珠三角城市，长三角和环渤海土地资源的紧俏性没有那么高，且产业类型相对偏“重”，因此工业上楼项目相对较少，产品形态以堆叠式厂房为主。代表项目包括苏州腾飞新苏工业坊、青岛城阳夏庄智造园等。

（二）工业上楼政策梳理

1. 国家层面

国家近年来鼓励和推动工业上楼政策频发。2019年4月，自然资源部办公厅印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，明确指出“鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。”

2021年7月，国家发展改革委发布《关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》，在总结梳理深圳已复制推广的创新举措和经验做法第十条 “划定‘区块线’，保障工业发展空间”的内容中，提出要推广工业上楼模式。

表1 工业上楼国家政策文件梳理

2. 地方层面

多地政策推动工业上楼实践，主要聚焦以政府为主导、强调尊重市场规律，满足当地产业发展走向。同时由于各个地区产业不同，工业发展背景不一，也存在较大的地区差异性。

珠三角政策支持加大产品供给，明确审批流程，从政务服务上保障了项目建设落地。2023年2月，深圳市人民政府发布《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案》（深府函〔2023〕20号），对工业上楼项目具体类型的管理模式进行划分，对产业定位、总收益率、租金涨幅和租金价格上限等方面给出了明确规定，简化了项目的审批流程，优化了审批机制。

长三角城市中，上海、苏州出台了市级政策，2023年9月，上海市人民政府办公厅发布《关于推动“工业上楼”打造“智造空间”的若干措施》（沪府办规〔2023〕21号），提出明确目标：三年推出智造空间3000万方，并提出经认定的优质项目，按照开发建设投资总额给予一定比例的资金奖励，单个项目奖励最高不超过3000万元。同月，苏州市住房和城乡建设局发布《苏州市“工业上楼”设计引导指南》，明确了工业上楼项目开发建设细则。

表2 工业上楼地方政策文件梳理

三、工业上楼项目实施要点分析

当前，工业上楼在珠三角城市的发展路径已经相对比较成熟，长三角城市以上海、苏州为代表，环渤海城市以青岛、天津为代表，根据各自的产业基础以及载体的实际情况，分别进行落地和推动，从初步发展进入到快速发展的阶段，并逐步带动其他工业城市进行探索。

根据其运行链条，工业上楼实施要点包括筹建渠道、产业定位、建筑设计、运营管理四个方面。

（一）筹建渠道

根据深圳市规划和自然资源局，工业上楼项目的筹建渠道主要有三种，分别为城市更新、产业提容、新供应用地。城市更新途径，即通过拆除重建类城市更新路径实施的工业上楼项目；产业提容途径，即已出让产业用地申请提高容积率、增加建筑面积的工业上楼项目；新供应用地途径，通过挂牌出让方式取得用地建设可售的优质产业空间，以及通过协议出让方式取得用地建设只租不售的创新型产业用房。其中，政策重点鼓励项目利用城市更新的机会探索工业上楼模式，包括低效用地的再开发、工业用地提质增效等，通过拆除重建，提高容积率，提升土地利用效率。

（二）产业定位

工业上楼是以产业作为导向的开发形态，最终目标是更好地服务于产业，对产业的审查、筛选、导入尤为关键。那么究竟什么样的产业适合上楼？

从工业上楼的要求来看，上楼产业必须满足工业上楼“五要素”的要求，即：环保安全、减振隔振、工艺需求、垂直交通和设备载重。其中环保安全要素为第一层级要素，其他四要素为第二层级要素。

表3 工业上楼评估五要素模型

基于工业上楼项目要满足环保、运输、载重等多方面要求，上楼产业需符合轻型生产、环保型、低能耗等特征，最好是“精密小轻”产业。生产工艺流程要相对简单，对室内空间各方面指标要求较小，生产设备重量较轻、震动较小，且能迁移至高层。一般来说，像工业互联网、智能装备及机器人、物联网等高端智能制造业企业适合上楼。以苏州为例，《苏州市“工业上楼”设计引导指南》（征求意见稿）给出了重点鼓励上楼产业，包括电子信息、生物医药、智能装备制造、节能环保、纺织服装。

（三）建筑设计

对于政府和园区来说，需根据本地的产业基础、产业政策和产业前景，进行前瞻性的产业定位，筛选出适合区域发展的产业。对上楼产业精准定位后，再针对入驻企业的需求，为目标客户提供定制化厂房。

以南山智造红花岭产业园为例，该园区是深圳重点推出的政府主导+国企引导+利益统筹+市场运作模式下的工业上楼项目。针对不同企业对生产空间荷载的不同要求，项目首先明确不同制造业企业对应的楼层，根据楼层分配，对厂房荷载进行定制化设计。为解决高层厂房货运效率低的问题，项目在厂房上采用环形坡道+高架道路模式，将货运交通引入第2层、第5层及第9层平台，实现多首层厂房。高效解决了工业上楼设备不易上楼、高层厂房货运效率低等核心痛点问题。

（四）运营管理

工业上楼空间筹措与建设、产业筛选与导入，解决了产业进入的实体空间问题，但站在政府角度，工业上楼另一个重要目标是促成产业集聚、形成产业生态。因此，工业上楼对政府或实施主体专业化运营管理提出了更高的要求。

园区基础服务方面，需要专业化、精细化的管理，才能做好项目的运营。这是由于工业上楼是比较复杂的业态需求，需解决垂直交通、三废处理、减振隔振等工业上楼产生的特殊运营维护问题。在智慧服务方面，园区运营方可以运用数字技术，打造实时监测、全周期管理、快速反应、高效处理的园区智慧化运行模式，提升管理精细度。

四、国企参与工业上楼难点分析

目前我国工业上楼项目大多是以政府主导、国企实施的方式进行。以深圳为例，参与深圳工业上楼的企业，主要以央国企为主导，包括中集、深业、中粮、华润、深投控等。例如中集在深圳光明区政府旁打造了深圳中集智园；深业在龙岗打造了光学智造谷，在大鹏新区打造了坝光国际生物谷；深投控联手宝安区政府打造了深圳最大工业上楼试点园区新桥东先进制造产业园等。

关于高层工业楼宇的研讨相对容易，但实际落地时必须谨慎。下面结合案例分析国有企业参与工业上楼存在的难点。

（一）项目开发成本高

工业上楼项目对建筑空间的高要求，本身就增加了投资成本。与传统工业厂房相比，工业上楼厂房在建筑层高、楼板荷载、柱网间距、生产辅助设施等建筑工艺上标准要高得多，相对应的成本平均也要高20%以上。以深圳南山智造红花岭产业园区为例，园区造价达到1万元/㎡，同时后期运营维护成本也会更加高昂。

另一方面，工业上楼项目本身的重要建设目的之一，就是为制造业企业提供低成本的生存空间。2023年2月，深圳市人民政府印发《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案》中明确规定，项目实施应遵循“保本微利”原则，项目内部收益率原则上≤4.5%，自持厂房建成后平均租赁价格≤35元/平方米·月，租赁价格年涨幅≤5%。

表4 工业上楼项目与传统工程建造成本对比

（二）企业上楼意愿低

尽管现在高层厂房在垂直运输设备和厂房各项指标的配置很完善，不少生产型企业对于单层厂房的心理习惯难以改变，仍然不愿意上到高层。这种现象在珠三角以外的地区较为普遍，由于工业上楼普及度不高，市场渗透率较低，大多数企业对工业上楼的认知不足，缺乏信心，担心入驻园区后难以开展研发生产工作，不愿意承担试错成本。很多企业宁愿搬迁至相对低端一些的园区，也不愿意到高层进行研发生产。

并且，由于工业上楼项目成本较高，其租金相对传统工业园普遍偏高，这对企业上楼造成了很大压力。例如，松湖智谷产业园平均租金为25-30元/㎡·月，区域内传统工业园租金仅15-20元/㎡·月，租金差高达50%。

表5 工业上楼项目与传统工业园租金对比

五、国企参与工业上楼的建议

（一）引导产业集聚，提升项目价值

基于工业上楼项目产业定位，引导产业集聚，构建产业生态，通过拉近产业链距离提升项目价值。同时园区能够在运营服务方面精准发力，更好地为企业“牵线搭桥”。例如深圳全至科技创新园和东莞松湖智谷产业园，入驻企业以电子信息和智能装备为主，该类型在园区占比超七成以上，那么园区运营中对产业链的上下游产业也可适当引进，形成“上下楼就是上下游”的良好氛围，大大降低企业运输和沟通成本。

（二）产品定制提升吸引力

根据项目主题产业，专注特定行业的建筑特殊要求，提升空间载体的产业适配性，提高产品力。例如，生物医药产业的需求在于对垂直交通、综合设备夹层、三废处理蒸汽供应等；新材料和集成电路产业对减震隔振、废气废液处理以及仓储、消防的建筑要求有所不同；精密仪器设备产业对建筑柱间距和噪声处理上的要求更高等。

（三）一城一策参与工业上楼

工业上楼需要一城一策，并非所有城市都有工业上楼的客观需求。对于待开发土地面积较大、产业尚处于发展阶段的中小城市，缺乏能够快速落地规模化的轻生产、研发中试、产业办公企业，不一定需要强行追求工业上楼模式。而对于建设用地稀缺、产业转型需求突出的一二线核心城市，工业上楼在这些城市是大势所趋。