摘要：节能环保产业未来有着极大的市场空间，是城投企业业务开拓和市场转型的新机遇。本文通过对节能环保行业的政策和发展现状的研究，提出了城投企业介入该领域的策略，旨在为城投企业布局节能环保领域提供思路。

一、引言

节能环保产业是指为节约能源资源、发展循环经济、保护环境提供技术基础和装备保障的产业，是国家加快培育和发展的七个战略性新兴产业之一。与传统行业发展不同，节能环保行业依靠国家政策拉动和法规标准倒逼，产业市场规模与战略地位皆因国家节能环保目标而变动。

在碳中和、碳达峰目标下，“十四五”规划提出要加快推动绿色低碳发展、持续改善环境质量、提升生态系统质量和稳定性、全面提高资源利用效率。国家积极推动节能环保和再生产品消费，鼓励企业提升产业技术装备水平，加快节能环保重点工程建设，完善污水管网等城镇环境基础设施，开展绿色建筑行动。此外，国家出台了一系列政策，包括《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》（建标规〔2020〕8号）、《“十四五”节能减排综合工作方案》（国发〔2021〕33号）、《“十四五”循环经济发展规划》（发改环资〔2021〕969号）等，这标志着国家持续大力推动及发展节能环保产业。随着国家强化产业扶持，宏观战略导向和环境保护力度的不断加大，节能环保产业具有广阔的发展空间和巨大的市场增量。

节能环保产业链长、关联度大、吸纳就业能力强，对经济增长拉动作用明显。在经济快速发展、工业化进程不断推进带来的能源和环境压力下，节能环保产业越来越受重视。作为战略新兴产业之一，在政策、资本等多方推动下，加快发展节能环保产业，已经成为调整经济结构、转变经济发展方式的内在需求，是推动节能减排，发展绿色经济和循环经济，建设资源节约型环境友好型社会，积极应对气候变化，抢占未来竞争制高点的战略选择。

二、节能环保产业宏观政策演变

“十一五”期间，节能环保产业处于发展早期。我国大力推进节能减排，发展循环经济，建设资源节约型环境友好社会，为节能环保产业发展创造了巨大需求，节能环保产业得到较快发展，至2010年已经初具规模。

“十二五”期间，节能环保产业处于历史机遇期。2010年国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号），节能环保产业被视为拉动经济增长新引擎。2010年11月，国务院印发《“十二五”节能环保产业发展规划》（国发〔2012〕19号），提出节能环保产业总体目标。2013年8月，国务院办公厅正式印发《关于加快发展节能环保产业的意见》（国发〔2013〕30号），要将节能环保产业打造为国民经济新的支柱产业。

“十三五”期间，节能环保产业处于发展成熟期。《“十三五”节能环保产业发展规划》（发改环资〔2016〕2686号）的发布，进一步向全社会阐明了国家加快推动绿色发展的战略意图。环保部发布《国家环境保护标准“十三五”发展规划》（环生态〔2016〕51号），进一步完善环境保护标准体系，着力把政策要求有效转化为节能环保产业发展的市场需求。“十三五”期间，节能环保产业更被视为经济稳增长的重要支撑点。

“十四五”期间，节能环保产业处于数字化产业推动期。根据“十四五”规划和2035年远景目标建议，培育壮大节能环保新兴产业，提高产业链、供应链现代化水平，强化经济高质量发展的战略支撑。实施战略性新兴产业集群发展工程，在节能环保领域，培育一批特色鲜明、优势互补、结构合理的战略性新兴产业集群；加快补齐生态环保等领域短板，扩大战略性新兴产业投资。

此外，国家陆续在污水处理、土地修复、大气污染、垃圾处理、环境监测、智慧水务、垃圾发电、建筑节能等节能环保细分领域出台了一系列政策，旨在推动行业快速有序发展。

三、节能环保市场发展现状

（一）行业定义与分类

节能环保产业可大致分为节能和环保两大产业领域。节能是指尽可能地减少能源消耗量，生产出与原来同样数量、同样质量的产品，或者是以原来同样数量的能源消耗量，生产出比原来数量更多或数量相等质量更好的产品。环保是指在国民经济结构中，以防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的而进行的技术产品开发、商业流通、资源利用、信息服务、工程承包等活动的总称。

节能环保产业是一个跨行业、跨领域，与其他行业相互交叉、相互渗透的综合性产业，细分领域众多。根据国家统计局2018年下发的《战略性新兴产业分类》（国家统计局令第23号）对战略新兴行业的界定，节能环保产业包含了高效节能、先进环保、资源循环利用三个分支产业，涉及23个细分行业，分别是：垃圾焚烧运营、水处理设备、水处理膜材料、水环境工程、水质监测设备、大气治理催化剂、大气监测设备、固废处理设备、环卫服务、大气治理工程、资源再生、固废填埋、环卫车辆、大气治理设备、水处理运营、大气治理服务、固废收集容器、水处理药剂、高效节能装备、高效节能电气机械、高效节能工业控制设备、节能工程与服务、绿色节能建筑材料。

（二）总体市场规模

我国资源节约和环境保护工作成效显著，虽然受到疫情影响，但绿色产业发展势头良好，我国节能环保产业快速发展。我国节能环保产业产值由2015年的4.5万亿元上升到2022年的10万亿元左右，年均增速12%，2023年产值预计达到12.3万亿元。

图2-36 2012-2022年我国节能环保产业产值情况（万亿元）

近年来，国家在财政支出方面，把生态环保、绿色发展作为重要的领域，财政支出逐步扩大。据财政部数据，2012-2021年，全国节能环保财政支出规模年均增长率达8.8%。从波动趋势来看，2012-2019年，我国节能环保财政支出规模整体呈扩大趋势，2020-2022年有所下降。2022年，全国节能环保财政支出规模达5396亿元。

（三）节能领域发展现状

节能行业是节能环保产业的重要细分行业，主要包括工业节能、建筑节能、智能电网和生活节能四个领域。

在工业节能发展上，近年来，中国节能服务产业节能能力整体呈上升趋势，高效节能装备制造业加速发展，推出了各类工业节能装备，如节能锅炉、节能窑炉、节能型泵及真空设备等。同时，全国工业节能改造相关企业数量也在逐年增长。

在建筑节能发展上，我国建筑节能发展比较晚，是从20世纪80年代才开始的发展。随着国家对环境保护的不断重视，不断推出节能减排政策以及措施。在此环境下，我国建筑节能市场得到快速成长。

在智能电网发展上，我国的智能电网建设分三个阶段推进，2009-2010 年进行规划试点阶段，主要是制定发展规划、技术和管理标准，进行技术和设备研发，及各环节试点工作；2011-2015年开始全面建设阶段，特高压输电建设仍是重点，以数字化变电站为代表的二次设备市场发展迅速； 2016-2020年为引领提升阶段，高级调度系统、全数字化变电站成为标准配置，智能电表全面覆盖，分布式能源、实用型储能装置、电动汽车充电站在主要城市广泛应用。

在生活节能发展上，近年来，节能减排和低碳发展成为社会共识，为了促进中国节能家电市场更好的发展，我国相继出台了相关文件和法规，例如2016年，国家发展改革委、中宣部、科技部等10部门发布的《关于促进绿色消费的指导意见》提出要鼓励绿色产品消费，到2020年，能效标识2级以上的空调、冰箱等节能家电市场占有率达到50%以上。一系列相关政策为节能家电市场的发展提供了强有力的支撑，生活节能市场迎来了巨大的发展机遇。我国各类型家电和照明的智能化渗透率呈逐年提高的趋势。

随着国家及地方政策的不断推进，我国节能服务产业不断发展，产业总产值不断增长，呈逐年上涨趋势。2022年，节能服务产业产值达6929亿元，同比增长8.5%，企业数量接近1.2万家，从业人员接近90万人。

（四）环保领域发展现状

近年来，随着中国经济的快速增长、人们环保意识的增强和环境保护工作力度的加大，中国环保产业取得了较大的发展。在国家和各级政府不断加大重视，以及伴随着工业发展产生的大量市场需求等方面因素的作用下，中国环保产业始终保持较快增长。2022年生态环保产业全年总营收约2.22万亿元，同比增长约1.9%，已经成为绿色经济的重要力量。

四、节能环保行业发展趋势

（一）法律法规体系及行业标准体系逐步完善

我国节能环保产业发展主要受政策影响。“十四五”时期，是我国深入推进生态文明建设的关键期，也是以生态环境高水平保护促进经济高质量发展的攻坚期、持续打好污染防治攻坚战的窗口期，以及实现碳中和宏伟目标和美丽中国建设目标的奠基期。

在持续完善法律法规的同时，我国也不断推动节能环保行业标准体系的建立，截至2022年底，现行国家生态环境标准达到2298项，基本覆盖了建筑、电力、交通运输、有色金属等节能环保领域的关键行业。

整体看，当前我国节能环保领域的法律法规和行业标准体系已经建成，但作为综合性较强的新兴行业，节能环保行业具有典型的跨产业、跨领域特点，与其他经济部门的相互交叉渗透程度较高，涉及各细分领域的法律法规和行业标准体系的建设仍将持续推进。

（二）与新技术的融合，促进行业向智能化数字化系统化升级

近年来，环保产业与各行业领域协同融合，新业态新模式不断涌现，伴随着信息技术、云计算、物联网、大数据等新兴技术在节能环保领域的应用不断深入，节能环保产业与新技术的不断融合进一步带动了节能环保产业向数字化、智能化、系统化、精细化升级。例如，智能电网、智慧水务、物联网、“互联网+回收”解决方案等智慧环保业态正在加速发展，成为大型环保企业投资和布局的重点方向。未来，通过数字化智慧化转型升级，我国节能环保产业整体价值将进一步提升。

（三）一站式综合解决方案模式是节能环保行业发展的必然趋势

节能环保是一项系统工程，涉及到的产品和技术较多，容易造成准备工作复杂、服务效率低、运行成本高等问题，这也是制约行业发展的瓶颈，整体解决方案模式可以有效地解决上述问题，通过打破多产品和技术专业之间的壁垒，节能环保企业不再局限于某一细分领域，由“小而散”向“大而全”转变，通过整体式设计、模块化建设及一体化运营，提供全方位一站式综合服务将成为节能环保服务业的主流，为客户带来更强的保障能力、更高的效率和更好的效益。

节能环保产业将由以节能环保装备制造和工程建设为主向以提供节能环保咨询、诊断、设计、融资、改造、运营等综合服务为核心的转型升级，从细分领域治理改造向节能环保问题系统解决方案转换，一站式综合解决方案服务模式将成为节能环保行业发展的必然趋势。

（四）国家对节能环保领域投入的增加，加速行业整合

随着国家对节能环保领域投入的增加，行业“洗牌”加剧，央企、国企纷纷入局，行业并购整合加速，集中度将不断提高，“精专特优”成为中小企业发展方向。未来节能环保产业市场竞争将更加激烈，行业“洗牌”的趋势更加明显，具有较强资金实力、资本运作能力和创新型企业将呈现巨大发展潜力，成为行业发展的主要力量，行业收入、利润也更多向大型企业集中，而同质化竞争严重、缺乏核心技术和创新能力的企业将逐步淘汰退出。

五、城投企业涉足节能环保业务策略

（一）探索实施EOD模式，实现“生态治污＋业务转型＋改善融资”一举三得

EOD模式即生态环境导向的开发模式。生态开发EOD项目经过国家和部分地方两年多的试点，正逐步形成助力生态价值实现的典型模式，预计未来几年，随着项目常态化推进，将迎来增长的爆发期。目前的生态修复进入新的阶段，随着碳达峰、碳中和等理念的兴起，目前的项目运作模式已经变为谁开发谁保护为原则，并且探索将生态环境保护治理投资纳入区域开发经营成本。EOD模式以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，推动公益性强、收益差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合一体化实施，组合开发，从而实现关联产业反哺生态环境治理，既提升生态环境质量又促进项目建设和产业发展，将生态环境治理带来的经济价值内部化。

为最大限度保证项目资金充足，首先，城投企业要优先考虑争取项目入库，无论是国家项目库还是省级项目库，成功入库可以有机会获得相对长期和廉价优先项目资金支持，并且相关入库品牌效应也将极大助力后续得到地方政府等在开发方面的资源支持；其次，城投公司还可以采取政府专项债券、政府投资基金等政府主导模式，也可以选取投资人+EPC、特许经营+EPC等政企合作模式加速投放，必要时可通过政策性银行融资解决，为项目实施提供有力保障。

（二）采取新的投资策略，快速介入节能环保领域

节能环保领域一般技术要求较高，城投企业要想实现快速介入，作为投资者采取资本介入的方式可以快速进入该领域。节能环保行业增长潜力巨大，有别于传统行业，城投公司在节能环保行业的投资策略也必然有别于传统行业的投资策略。

一是聚焦节能环保蓝海领域。节能环保产业具有全局性、战略性、长远性和导向性的特性，这决定了产业未来的市场空间必定是空前巨大的蓝海，节能环保行业将会孕育出许许多多的优质企业。城投公司在投资节能环保产业时，应以发展的眼光看待投资问题。城投公司凭借自身的资源优势、政策倾向优势，只有采取蓝海战略，敢于大力投资未来的市场，才能抓住节能环保产业的机会。

二是加强行业研究。节能环保产业未来有着极大的市场空间，但也蕴含着产业发展的动态性和复杂性。作为新兴产业，行业发展会受到各种复杂因素的影响，隐藏着巨大的投资风险，这是因为人们对行业还缺乏较为系统的认知。为了有效控制风险，进行全面的、自上而下的行业研究是城投公司在开展节能环保行业投资前必不可少的。通过深入的行业研究，从产业全局的高度对产业链的各个环节的现状与未来有一个清晰的认识，并且会同业内同行进行前瞻性的布局。

三是做好节能环保产业的关联投资。节能环保产业本质上是一个产业生态系统。一个产业生态系统的形成，极大地依赖于其外部成长环境的配合、支持。城投公司要做好对节能环保产业的投资，必须把握好节能环保产业成长环境的发展，在有关产业链配套支持的前提下进行产业链上的关联投资。通过产业链上下游企业的相互作用，既提高了发掘项目源的效率，又能很好地控制单个项目的投资风险。