文/睿立方研究院

摘要：“三重一大”制度建设是城投企业公司治理完善的重要内容，科学认识和执行“三重一大”决策制度，是企业更好地发挥独特政治优势，推进治理能力现代化的重要保证。

一、研究背景

近年来，为切实加强国有企业反腐倡廉建设，推动国有企业决策行为，保证企业决策的科学化、民主化，国家对于包括城投企业在内的国有企业提出严格落实重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作 （以下简称“三重一大”）决策制度要求，凡属“三重一大”事项，必须由领导班子集体作出决定。本文在整理和分析“三重一大”制度形成和发展历史的基础上，对于“三重一大”制度建设的关键要点进行解析，最后对于城投企业建设“三重一大”制度提出了相关建议，旨在帮助城投企业更好、更快完善“三重一大”制度建设，规范其企业决策行为，防范企业决策风险。

二、“三重一大”制度形成和发展过程

“三重一大”内容最早追溯于1980年2月颁布的《党的十一届五中全会通过的党内政治生活若干准则》，该文件的规定蕴含了“三重一大”制度的核心要求，也就是集体决策。而“三重一大”概念的形成则是在1996年1月召开的中央纪委第六次全会，会议提出了“凡属重大决策，重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论做出决定”的概念，使得建立和完善“三重一大”集体决策机制成为了刚性要求。

2010年之前，“三重一大”的要求更多适用于政府单位以及教育、医疗等行政机构。《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（以下简称《意见》）政策则对于国有企业“三重一大”决策制度的建设提出原则性要求。在这之后，各地也纷纷出台了相关的地方性政策，用于指导当地国有企业规范企业决策，确保“三重一大”制度落到实处。

具体“三重一大”制度形成历史如下表1。

      （一）“三重一大”制度的主要内涵三、城投企业落实“三重一大”制度要点解析

“三重一大” 决策制度主要内涵：重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体作出决定。该内涵前半部分解释了制度的对象，即重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作；后半部分提出了制度需要遵循的基本原则，即坚持集体决策原则。

（二）“三重一大”的事项范围

《意见》对于“三重一大”的事项进行了明确的规定，如下表2所示。

然而，《意见》以及相应的地方性政策，仅仅对于“三重一大”事项进行了方向性的指导，城投企业所涉及的“三重一大”具体细项会依据当地地方政策、企业性质、企业发展阶段的不同而有所不同，关键在于对“大额资金”、“重要事项”等的定义。

（三）“三重一大”事项决策主体

一般而言，对于城投企业的“三重一大”事项，主要涉及的决策主体为国资委、党委会、董事会和总经理办公会。对于城投企业党委会，依据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》、《意见》等政策要求，凡是涉及到“三重一大”事项，必须先经过党委前置研究讨论，形成讨论意见后才能进入决策流程。对于国资委而言，首先需要出台城投类企业的《国资监管权力和责任清单》、《授权放权清单》，明确自身和城投企业之间的权责，仅针对涉及企业经营管理的重大事项（如股权变更、重大投资等事项）行使审批权限，其余事项应该在《授权放权清单》中明确下放给城投企业董事会。对于城投企业而言，依据《授权放权清单》，将企业经营管理事项的部分权限下放给总经理办公会，一般事项由总经理办公会决策，其余事项由董事会进行决策，最终形成三级审批权限形式。

（四）“三重一大”事项决策程序

城投企业“三重一大”事项决策应当具备的基本程序主要包括：论证征询、党委前置研究、决策会议前的提前准备、会议决策、会议记录及存档、决策后的报告与实施、回避与纠错。

1.  论证征询

“三重一大”事项提交会议集体决策前，应当进行调查研究，经过必要的研究论证程序，充分吸收各方面意见。对于重大投资和工程建设项目，应当事先充分听取有关专家的意见；对于重要人事任免事项，应当事先征求国资委和纪检监察机构的意见；对于涉及职工切身利益的相关事项，应当听取企业工会的意见。

2.  党委前置研究

城投企业在研究“三重一大”事项时，应事先与党委沟通，听取党委的意见。一般而言，对于“三重一大”事项，企业通过召开党委会的形式形成研究结果，该结果作为事项决策的重要依据。

3.  决策会议前的提前准备

决策事项应当提前告知所有参与决策人员，并为所有参与决策人员提供相关材料。必要时，可事先听取反馈意见。

4.  会议决策

决策机构应当以会议的形式，对职责权限内的“三重一大”事项作出集体决策。不得以个别征求意见等方式作出决策。紧急情况下由个人或少数人临时决定的，应在事后及时向决策机构报告；临时决定人应当对决策情况负责，决策机构应当在事后按程序予以追认。

5.  会议记录及存档

会议决定的事项、过程、参与人及其意见、结论等内容，应当完整、详细记录并存档备查。

6. 决策后的报告与实施

决策作出后，企业应当及时向履行国有资产出资人职责的机构报告有关决策情况；企业负责人应当按照分工组织实施，并明确落实部门和责任人。参与决策的个人对集体决策有不同意见，可以保留或者向上级反映，但在没有作出新的决策前，不得擅自变更或者拒绝执行。如遇特殊情况需对决策内容作重大调整，应当重新按规定履行决策程序。

四、城投企业“三重一大”制度建设的建议

笔者就城投企业完善自身“三重一大”制度，提出如下建议：

1. 要充分了解“三重一大”的基本概念以及国家、地方出台的相关政策，这些政策是指导企业“三重一大”相关制度建设的重要依据。

2. 其次是要完善企业自身的权责体系，包括国资委对于企业董事会的授权、董事会对于经营管理层的授权以及上级党组织对于企业党委的权责，这是“三重一大”制度建设过程中的重点和难点所在。

3. 在权责体系完善后，依据国家和地方的相关政策，企业要形成“‘三重一大’决策实施办法/细则”，明确企业的“三重一大”具体事项、各类事项的决策主体以及决策流程，然后依据该办法/细则，形成各决策机构的议事规则，包括党委会议事规则、董事会议事规则和总经理办公会议事规则；对于母子架构的集团企业，在集团本部制度建设完善后，相应全资、控股子公司也应该形成子公司自身的“三重一大”制度。

4. 在制度建设和完善后，还需要城投企业贯彻和落实制度，并在制度实践的过程不断完善制度，以保证制度既符合国家、地方政策的要求，又符合企业自身经营管理的需要。

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