文/睿立方研究院

摘要：公司制作为现代企业制度的主要实现形式，国有企业改革必然延伸到法人治理结构建设这个核心层面，而健全公司法人治理结构，核心就是推进董事会建设。本文主要结合国企董事会建设相关政策文件，初步剖析了国企董事会的机构设置，结合城投企业的董事会建设面临的诸多问题，提出相关建议，旨在帮助城投企业完善董事会建设，推动企业健康持续发展。

本文为城投企业公司治理研究的系列文章之一。

一、研究背景

董事会在法人治理中发挥核心作用，健全公司法人治理结构的核心就是推进董事会建设。完善国有企业董事会建设是新形势下深化国有企业改革的一项重要任务, 也是完善国有企业法人治理结构的关键一环，对国有企业深化改革推进起到直接作用，有利于国有企业建立市场化体制机制。

2015年8月24日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号），提出完善现代企业制度措施之一是健全公司法人治理结构，而健全公司法人治理结构的重点是推进董事会建设。2017年5月3日，国务院办公厅印发了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号），对于“加强董事会建设，落实董事会职权”进行了详细的阐述，主要包括落实和维护董事会权利、优化董事会组成结构、规范董事会议事规则以及加强董事队伍建设四个方面。2019年6月3日，国务院国资委印发了《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（国资发改革〔2019〕52号）（以下简称“授权清单”），分别针对各中央企业、综合改革试点企业、“两类公司”（国有资本投资公司和国有资本运营公司）试点企业以及特定企业相应明确了授权放权事项，授权事项中有较多部分涉及到国有企业董事会的权限。

二、董事会机构设置

（一）董事会人员构成

1. 政策要求

《公司法》规定，国有企业的董事会成员为不超过13人（有限责任公司为3~13人，股份有限公司为5~13人），其董事会成员中应当有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长一般由国有资产监管机构从董事会成员中指定。

对于“两类公司”，依据《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），董事会成员原则上不少于9人，由执行董事、外部董事、职工董事组成，外部董事应在董事会中占多数。对于国有资产监管机构授权的“两类公司”，执行董事、外部董事由国有资产监管机构委派，职工董事由职工代表大会选举产生，董事长、副董事长由国有资产监管机构从董事会成员中指定。

2. 董事会成员数量合理性探讨

一般而言，国有企业董事会的成员数量需要根据企业自身的规模以及企业管理的需要来确定合理的范围，同时从满足国家政策的规定以及提升企业决策效率的角度出发来确定董事会具体的成员数量。

“两类公司”改革是国企改革的重要举措，其改革实践尤其是董事会建设方面的改革内容，值得其余国有企业借鉴。下表1为六家“两类公司”的董事会成员构成。对于规模较大的国有企业而言，建议董事会成员设为10人，其中执行董事、外部董事、职工董事分别为4人、5人和1人（可通过公司章程规定董事会决议平票时的处理办法）。这样的人员设置即满足政策对于董事会人员和构成的要求，又可以充分提高企业决策效率。

表1 部分“两类公司”董事会成员构成（单位：人）

（二）外部董事制度建设

1. 制度建设意义

建立外部董事制度，对规范公司治理结构、提高决策的科学性、防范重大风险有着重要意义。对于绝大多数国有企业而言，企业的决策者（董事会成员）和执行者（总经理、副总经理等经营管理人员）高度重叠，容易造成内部人控制、关联交易或人情交易等现象，严重损害出资人利益，造成国有资产的流失。引入外部董事，一方面可以保证决策公开，另一方面可以提交企业管理水平，从而促进企业业绩的提升。

近几年，各省市也在积极推行外部董事人才库建设。2019年，江苏省属企业外部董事工作取得明显成效，省国资委负责董事会建设的21家省属企业均已配备外部董事，其中13户实现了董事会“外大于内”，剩余8家目前分别配备了2-3名外部董事，这也使江苏省属企业外董总量达到45名，预计到2020年年底前基本实现省属国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会。

2. 外部专职董事建设

《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》（国资发干二〔2009〕301号）指出“专职外部董事，是指国资委任命、聘用的在董事会试点企业专门担任外部董事的人员，专职外部董事在任期内，不在任职企业担任其他职务，不在任职企业以外的其他单位任职”，这是专职外部董事与兼职外部董事的区别所在。

然而，专职外部董事建设面临很多问题：人才来源渠道问题、对外部董事的约束力的问题、队伍不够稳定问题和作用的局限性问题等。从地方专职外部董事管理试行文件来看，设置专职外部董事首先要搭建或“委托”一个机构即专职外部董事管理机构，机构与国资委的关系很难界定，也面临专职外部董事的劳动关系归属问题；此外，对于专职外部董事，他们的身份问题以及退出后归属问题都需要制度进行完善。

（三）董事会召开与权限

1. 董事会召开

按照公司法，董事会每年度至少召开两次会议，每次会议应当于会议召开十日前通知全体董事和监事。代表十分之一以上表决权的股东、三分之一以上董事或者监事会，可以提议召开董事会临时会议。董事会会议应有过半数的董事出席方可举行。董事会做出决议，必须经全体董事的过半数通过。

具体的议事流程见下表2。

表2 董事会议事流程

2. 董事会权限

除了公司法和公司章程规定的董事会基本权限外，“授权清单”对于综合改革试点企业（包括国有资本投资、运营公司试点企业、创建世界一流示范企业、东北地区中央企业综合改革试点企业、落实董事会职权试点企业等）的董事会进行了一定程度的授权放权（具体授权见下表3），主要针对战略经营计划和投资管理方面的授权。对于“两类公司”的董事会，授权放权内容拓展到战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等。

表3 对综合改革试点企业的授权放权事项

（四）董事会下设机构

董事会职责的有效落实需要专门的下属委员会进行协助，一般而言，董事会下设战略与投资委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会、风险控制委员会等专门委员会。专门委员会在董事会授权范围内开展相关工作，具体职责可参照下表4。

表4 专门委员会职责表

三、董事会建设面临的主要问题

（一）董事会制度流于形式

许多城投企业虽然在公司章程中明确了董事会的职责范围，也制定了董事会的议事规则，但是依然存在董事会制度流于形式的现象，具体有：董事会召开频率过低，会议议题均为已“内部决策完毕”的事项；内部人控制严重，董事会沦为“一言堂”；职工董事和外部董事未能发挥其职责，无法做出客观决策和有效监督；企业重大经营事项更多的由党委会或者总经理办公会来进行决策等。

（二）难以引进合格的外部董事

目前国资委选择外部董事的对象，主要是曾担任过或仍然是国企领导或政府部门、行业协会的领导。这样选聘的好处是他们比较了解国企的“生态”，熟悉国企管理和运作的规则。但负面影响是这些外部董事在经验、知识结构等方面过于雷同，不能胜任董事会多元化的要求，更谈不上按照市场化的要求招聘董事。此外，外部董事在城投企业董事会成员中占比较小，更多的董事为企业经营者，最后的结果是外部董事难以参与或影响董事会的决策。

（三）董事的制约机制不完善

一方面是董事责任的落实依靠的是制度，未能落到实处，企业对于未能履行职责的董事缺乏惩罚机制和力度；另一方面，城投公司治理的外部约束薄弱，缺乏必要的透明度，信息披露和透明度方面不完善导致很难对董事进行激励和约束。

四、董事会建设意见

（一）厘清党委会、董事会和经理层的权力界限，明晰各治理主体的职权

城投公司党委会更多的是对于“三重一大”的事项进行前置研究，重大事项的决策应更多的依靠董事会进行决策，而经理层负责的是普通事项的决策以及各项决策的落实。对于国有资产监督管理机构而言，通过选派国有产权的代表进入董事会来实现对企业的管理，仅对公司经营中特定重大事项做出决定。

在具体操作上，需要充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用，通过完善公司章程、制定各决策主体的议事规则，对不尽明确的事项，通过定义或划定范围以明晰各治理主体的职权范围。

（二）增加外部董事、建立外部董事选聘及评价制度

提高城投公司董事会的外部董事比例，形成外部董事占多数的董事会结构，有利于保证董事会决策的专业性和科学性，同时避免企业内部人控制的现象。此外，需要建立外部董事的选聘及评价制度，明确外部董事的选聘、评价、解聘和激励要求或措施，避免董事会结构流于形式。在外部董事的选择上，保证一定数量的高校、科研单位或民营企业的经营管理人才，保证董事会的多元化要求。

（三）董事会下设专门委员会

根据改革要求，在董事会设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会等，为董事会决策提供咨询，强化和规范董事会决策功能，提高董事会决策的科学性。如果有职能部门承担某项专门委员会职责，则可以不设此类委员会。此外，需要相应的制度来明确专门委员会的职责，确定委员会召开频率、召开时间、决议内容、构成人员和会议成果落实等方面内容。

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