文/睿立方咨询

摘要：2018年《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预[2018]34号）等一系列地方政府债务和国企改革文件的颁布和实施，使得城投公司转型发展进一步深化和迫切。然而在城投公司转型发展的过程中，其中一个重要环节就是政府作为监管者如何对城投公司合理有效地进行管理和考核，本文就地方政府对城投公司的考核管理进行简要探析。

一、引言

随着2017年以来监管部门陆续推出《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》(财预〔2017〕62号)、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)和《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号)等，对城投公司造成非常大的冲击，城投公司自身信用和地方政府信用之间的关联越来越被稀释，愈发加剧了其实现再融资的难度。这种背景下，城投公司和地方政府之间的关系不得不逐渐从“剪不断理还乱”的“合谋关系”转变为“明算账算明账”的“合作关系”，因此在业务、债务等方面与地方政府厘清边界、明晰权责成为城投公司后续发展的必然趋势。在这样的背景下，地方政府加强对城投公司的绩效考核管理也势在必行。

二、考核管理的意义

1、有效防止国有资产流失

地方政府加强对城投公司的考核管理，可以促使城投公司以市场为导向，依据市场形势，实施资产结构的调整与完善，优化企业的资源以及资产配置提升资产管理效率，进而提升资产的经营管理收益，从而有效防止国有资产流失和确保国有资产的保值增值。

2、改善城投公司行政化管理严重的现状

城投公司自成立以来行政化管理严重，成了兼具政府部门、事业单位、市场企业三重身份的“多面人”，目前很多城投公司基本按照政府部门行政化模式管理，公司按照政府指令办事，企业市场主体地位尚未真正确立。地方政府加强对城投公司的考核管理，可以梳理政府与城投公司的关系，促使城投公司作为市场主体运作，增强城投公司的自主经营管理权，改善城投公司管理行政化严重的现状。

3、明确城投公司定位，促进城投公司健康发展

由于城投公司的融资本质，其在发展过程中处处受到政府决策的影响和制约，城投公司即使在自身运作决策中都无法掌握主动权，导致城投公司的定位模糊。地方政府加强对城投公司的考核管理，可以给城投公司的发展指明方向，明确城投公司的角色定位，促进城投公司健康发展，从而让城市化进程变得更加稳定而又坚实。

三、地方政府对城投公司考核管理的制度安排

1、指导思想

各地方政府应结合当地的经济、产业等实际情况和城投公司的发展阶段、经营情况等，通过反复的试行、反馈、调整，逐步建立起一套方法科学、操作简便、结果有效的绩效考核制度，逐步形成以政府监管、城投公司自主运营为核心的指导思想，为城投公司经营发展提供科学高效的管理。

2、决策机制

城投公司的具体的监管主体应是政府出资人，即出资人履行监管职责，出资人主要负责对城投公司的考核管理工作。合理解决监管主体对城投公司的管理界限和分工问题是决策机制完善的核心，应避免出现管理交叉和多头管理的现象。城投公司应建立完善股东会、董事会、监事会和经理层各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构，这也是建立现代企业制度的必然要求。　

董事会成员中应包含独立董事，董事会决策事项包括：审议制定融资计划和投资方案，决定公司年度财务预算方案、决算方案，公司利润分配方案和弥补亏损方案，批准公司工资分配方案，批准制定公司基本管理制度，批准提出公司内部管理机构的设置方案，制定公司合并、分立、发行公司债券、解散和清算方案等。

监事会负责履行下列职责：检查公司经营和财务状况，对董事、经理执行公司职务是否违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督，向政府方出资人报告监督检查情况，对公司不合理或违法经营行为提出纠正要求等，以及按照法律法规及公司章程规定应由监事会履行的其他事项。监事会不参与、不干预城投公司的经营决策和经营管理活动。

经理层是城投公司战略决策的执行机构，依法由董事会聘任或解聘，接受董事会管理和监事会监督。总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作，董事会闭会期间向董事长报告工作。

3、管理原则和边界

地方政府不应再单纯将城投公司作为“政府的融资工具”看待，应坚持“以放为主，放管结合”、“分类监管”作为管理原则，合理确定地方政府对城投公司的管理权限，达到实现未来城投公司转型和可持续发展的目的。未来地方政府应重点管理城投公司的国有资本布局，规范城投公司的资本运作，关注城投公司的资本投资回报，最大限度的实现城投公司国有资产的保值增值。

建议政府方出资人重点加强对城投公司的战略规划、资本运作（创新融资、并购重组、对外投资、对外担保等）、资产管理（资产处置）、财务管理、人力资源管理等各项活动以及董事会和经理层对制度制定和执行的监督和管理等。

四、地方政府对城投公司考核管理应注意的问题

1、厘清监管边界

厘清地方政府对城投公司的监管边界是做好绩效考核工作的基础，该管什么不该管什么是制定绩效管理方案的核心。

在生产经营方面：建议地方政府授予城投公司更大的经营自主权，地方政府可对城投公司的重大项目进行管理，但是对于重大项目的定义应根据当地实际考核管理情况来定。

政府应明确城投公司作为维护所属国有资产安全、防止国有资产流失的责任主体，同时建立责任倒查和追究机制，对违法违规经营投资责任的进行追究处理。安全事故的追责可以分类处理，公司适用于司法处理，依法追究法律贵任；政府部门主要适用于党纪政纪处理,追究其行政责任。同时，要从实际出发理顺各部门安全监管责任，清晰界定综合监管和行业管理之间的工作职能，切实解决职能交叉和监管缺失的问题，健全各监管部门的联动机制。

投资管理方面，政府对城投公司的投资管理考核不能局限于政府项目的投资管理，需要扩大范围至城投公司的股权投资等其它重要项目的投资。单纯的政府项目投资管理关键在于如何构建政府和城投公司之间的合作模式和利益回报机制。而股权投资管理重点则在于如何提高城投公司股权投资的经济效益和社会效益。

融资管理方面：目前多数城投公司的融资任务是由政府下达，融资本息都需要由城投公司偿还，造成城投公司权责利不统一。应减少地方政府的干预，加快城投公司的市场化转型，融资端的去行政化，将使城投公司作为政府融资平台的职能减弱，其向国有资本运营主体的市场化转型将进入一个关键节点，预示着城投公司市场化转型“收锚起航”。

2、注重分类考核

国资委、财政部联合印发了《关于完善企业功能分类考核的实施方案》（国资发综合[2016]252号）（以下称为“《实施方案》”）。《实施方案》明确了不同类型国有企业的经营责任，按照企业的功能和业务特点确定了差异化的考核导向和内容。按照《实施方案》，对企业将分为三类实施考核。

对主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为导向，重点考核企业经济效益、资本回报水平和市场竞争能力，引导企业提高资本运营效率，提升价值创造水平。

对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类企业，以支持企业可持续发展和服务国家战略为导向，在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成重大专项任务情况的考核。

对公益类企业，以支持企业更好地保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为导向，坚持把社会效益放在首位，重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。

建议地方政府针对不同类型的城投公司，分别确定经营性指标和公益性指标的权重。经营性指标包括国有资产保值增值率、成本费用节约率、营业收入增长率、企业利润增长率、资产负债率等等；公益性指标如公益性项目的完成情况等。

五、小结

在一系列新政下，为加快城投公司市场化转型，政府应对城投公司实行科学的绩效考核管理。在考核管理过程中，应逐步形成以政府监管、城投公司自主运营为核心的指导思想，出资人履行主要监管职责，坚持“以放为主，放管结合”、“分类监管”作为管理原则，合理确定地方政府对城投公司的管理权限。此外，要厘清监管边界，注重分类考核，从而改善城投公司管理行政化严重的现状，有效防止国有资产流失。

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