文/睿立方咨询

摘要：专项债作为积极财政政策的组成部分，是地方政府自主负债的主要形式，也是现阶段政府工作的重点。地方政府专项债中的土地储备专项债、棚户区改造专项债、收费公路专项债是发展基础设施建设资金的重要来源，以基础设施建设为目标的专项债是目前地方债发行的新动向，也是未来的地方政府融资的主要渠道。

一、引言

当前国内经济虽然整体稳定，但是受外部贸易摩擦和内部经济下行压力等因素的影响，国内经济将面临继续下行的风险。政府只有采取积极的财政政策，才能有效解决“供需两弱”的局面。专项债作为积极财政政策的组成部分，是地方政府自主负债的主要形式，也是现阶段政府工作的重点。自2015年新《预算法》发布以来，如何稳妥的推进地方政府自行发债一直是各方工作的重点和难点。

2018年国务院就专项债新增额度安排了1.35万亿，截至7月底新增专项债累计发行量仅为0.148万亿，尚有1.2万亿待发行。7月23日国务院常务会议明确提出，“加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效”。地方政府专项债中的土地储备专项债、棚户区改造专项债、收费公路专项债是发展基础设施建设资金的重要来源，由于地方政府专项债券偿债来源主要是项目取得的政府性基金或专项收入，发行时要求实现项目收益融资自求平衡，所以专项债券在发展基础设施建设的同时又能够防范风险。可见，以基础设施建设为目标的专项债是目前地方债发行的新动向，也是未来的地方政府融资的主要渠道。

二、地方政府专项债概况

（一）地方政府专项债的内涵

地方政府专项债是指地方政府为有一定收益的公益事业发行的，约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或项目专项收入做担保还本付息的政府债券。地方政府专项债券又分为普通专项债券和项目收益专项债券，两者最大的不同在于项目收益专项债需要直接对应项目资产和收益，相比普通专项债更加细化，2017年财政部接连发布《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕62号）（以下简称“62号文”）、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)等政策鼓励地方发展项目收益专项债。目前项目收益专项债券主要有土地储备、收费公路、棚户区改造三种（如下表一所示），同时各地仍有新的专项债券发行，例如2017年深圳试点发行全国首只轨道交通专项债券，2018年8月云南发布首只公办高等学校专项债券，可见未来项目收益类专项债券品种会不断增多。

（二）地方政府专项债相关政策梳理

   国家之所以加强对地方政府专项债的鼓励和推广，一个重要的原因在于地方政府专项债是对地方政府融资方式的丰富，既有利于规范地方政府举债融资形式，又能防范债务风险。自2015年新《预算法》实施以来，为规范地方政府专项债务，政府相继出台了一系列政策文件，从预算管理、风险评估、应急处置等多方面规范地方政府专项债券管理体制。 

（三）地方政府专项债发行情况

   从2015年开始，地方政府债券开始发行，专项债规模也在不断扩大，根据财政部相关数据显示，2015年新增专项债券1000亿元，2016年新增专项债券4000亿元，2017年新增专项债8000亿元，而2018年新增专项债券更是高达13500亿元，但截至今年7月底大概只有0.15万亿新增专项债券已发行。8月14日财政部发布《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库〔2018〕72号），要求各级财政部门应当会同专项债券对应项目主管部门，加快专项债券发行前期准备工作，项目准备成熟一批发行一批“省级财政部门应科学安排今年接下来几月特别是 8、9 月发行计划；今年地方债券发行进度不受季度均衡要求限制；各地 9 月底累计完成新增专项债发行比例原则上不低于 80%；剩余的发行额度应当主要放在 10 月份发行”。可见8、9月份是专项债券发行的集中期，各地也为积极相应政府政策大力推出项目收益专项债券的发行，表三是笔者整理的各地政府8月份项目收益专项债券推出情况表。

数据来源：中国债券信息网

 三、以土地储备专项债券为例剖析地方政府专项债

（一）土地储备专项债概述

1、土地储备专项债的定义

根据62号文，土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，即包括土地征购、前期开发和供地三部分。土地储备专项债是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下简称“土地出让收入”）偿还的地方政府专项债券。

2、土地储备专项债特点

作为地方政府专项债券的代表，土地储备专项债券与地方政府一般债券的不同之处主要有：

3、土地储备专项债发行背景

土地储备，是地方政府专项债券重点投资的领域，在2015年新《预算法》实施之前，土地储备金主要以银行贷款为主，地方政府往往承诺将储备土地预期出让收入作为地方平台公司偿债的来源来获得银行贷款，这种融资模式导致地方政府债务过快增长，债务风险急速增加。为规范地方政府融资举债行为，新《预算法》明确规定“地方政府通过发行地方政府债券方式举借债务，除此之外不得以其他任何方式举债”。2016 年1月，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确要求自“2016 年 1 月 1 日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。2017 年 5 月，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为；融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自 2015 年 1 月 1 日起其新增债务依法不属于地方政府债务。政府的一系列对土地储备的规范为政府融资堵住了“后门”，而政府推行土地储备专项债券又为土地储备打开了一扇“前门”。

（二）土地储备专项债发行意义

1、防范地方债务风险

  发行土地储备专项债可将土地储备资产及预期土地出让收入透明化，堵住政府违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金的“后门”。土地储备专项债不同于普通地方债就在于土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。资金的“专款专用”可以避免土地储备项目因资金问题而不能按期完成的风险。

2、优化土地供应结构、促进房地产稳健发展

   实行土地储备专项债是顺应土地供给侧结构性改革的需要，通过专项债券使得政府可以根据社会经济发展需要以及房地产市场整体情况来决定土地供应的规模和价格，加强了政府对土地供应的有效控制权。

3、加强国家对土地储备项目的监督

   土地储备专项债发行主体是省级地方政府，62号文规定“各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部”，这一规定有助于中央和省级国土资源主管部门通过额度限制对各地土地储备规模和进展情况进行监管，达到对土地实现宏观调控的作用。

4、为规范地方专项债券积累经验

土地储备专项债券是我国首次以地方政府性基金收入项目分类发行的专项债券，是我国探索地方政府债券新品种的重要尝试，为后续地方政府专项债券的发行积累经验，是对地方政府融资方式的有益尝试。土地储备专项债券发行过程中存在的问题也是棚户区改造专项债券、公路收费专项债券以及后续政府发行的新专项债券会存在的普遍问题，所以探索土地储备专项债券存在的问题，对解决其他项目收益专项债券存在的问题具有积极的指导作用。

（三）土地储备专项债券发行实操要点

2017年财政部发布的62号文旨在规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展。以下是笔者根据62号文梳理出来的地方政府发行储备专用债券实操内容。

1、土地储备专项债券发行之规范

2、土地储备专项债券发行之操作

（1）确定地方土地储备专项债券额度

62号文对如何确定土地储备专项债券的额度制定了专门章节，为规范专项债券管理提供了指导。土地储备专项债券额度依法不得突破地方政府专项债务限额，各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。

 (2)土地储备专项债券发行流程

第一，省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议，审核确定年度土地储备专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

第二，市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。（地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作）

第三，土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

四、地方政府专项债发行建议

1、降低个人投资者准入门槛

由于地方债券发行额度的不断扩大，为保证地方专项债顺利发行，首先应该扩大债券的销售对象。个人作为专项债对应项目的最直接受益者，是购买专项债的一股潜在力量。根据《全国银行间债券市场柜台业务管理办法》“个人年收入不低于 50 万元，名下金融资产不少于 300 万元，且具有两年以上证券投资经验”才可购买债券，笔者认为对于个人收入和资产可进行降低，让更多的个人投资者进入。

2、完善风险防范机制

  （1）完善信息披露体系

  当前地方政府债券信息纰漏文件主要包括信用评级、发行规划、经济、财政以及债务相关数据等内容，涉及的知识专业化程度比较高，非专业人员的普通大众很难对披露的文件进行了解，所以应完善信息纰漏文件体系，制定“接地气”的披露信息，加强公众对政府发行债券的监督。

   （2）建立独立的监管部门

地方政府发行债券缺乏专门机构的监督，为规范债券资金的发行过程、流向以及项目收益债的运营，地方政府应当建立专门的债券监督机构，防止贪污腐败、挪用资金的情况发生。通过监督机构规范专项债券的发行，提高项目的管理水平，规范地方政府行为，使得专项债券发挥其应有的作用。

五、结语

土地储备专项债券作为政府专项债券的代表品种是具有稳定收益来源的优质债券，特别是新预算法规定地方政府不得再向银行借贷，只能通过发行债券来进行融资，相比普通债券地方政府专项债券更有利于解决地方政府融资问题，在助力地方基础设施建设的同时完善地方政府债券市场，完成国家发展规划，为地方政府融资提供新渠道。

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