文/睿立方咨询

摘要：在PPP项目中，联合体投标往往是社会资本为提高自身的中标率，采取与其他社会资本共同组建联合体进行投标的方式。本文主要从联合体投标的动因、法律特征以及实操过程中遇到的问题等进行分析。

一、引言

随着城乡一体化进程的加速，社会对基础设施和公共事业服务的要求不断提高，PPP模式的产生不仅极大缓解了我国基础设施建设资金的压力，更在一定程度上提高了基础设施项目的使用效率。由于PPP项目投资规模大、合作时期长、项目建设和运营的专业化程度高，所以对社会资本的准入门槛设定的也会比较高，为增强自身的综合实力，社会资本往往会采取联合体的方式参与项目。

二、联合体投标动因分析

所谓联合体投标，是指两个以上法人或者其他组织为共同参与一个项目而组成联合体，以一个共同的身份对外参与投标的形式。

PPP模式下的工程建设项目采购需求往往包括设计、投融资、建设和运营管理等服务内容，对社会资本的资金实力和技术要求较高。实践中除了少数实力较强的企业能够满足项目的需求外，大多数社会资本单独是难以顺利完成投标的。而通过联合体的方式，具有不同资质和条件的社会资本可以一个投标人的身份参与投标，顺利参与到PPP项目的建设、运营中。在PPP模式下社会资本倾向于采取联合体投标方式的主要原因有：

1．转移社会资本资金压力

PPP模式下的工程投资额一般比较大，在项目建设过程中社会资本可能会存在资金实力不足等问题，一旦社会资本资金出现问题将会直接导致项目无法正常运转，以联合体形式进行投标可以有效的缓解社会资本的资金压力，在项目建设过程中实现风险共担，降低联合体各成员在项目中的风险率。

2．提高社会资本竞争力

PPP项目工程建设通常技术要求比较高，如果社会资本的专业化程度无法满足项目的实际需求，可能会导致项目建设过程中施工和设计方面不能进行合理的衔接，导致项目设计很难在施工中顺利进行。通过联合体投标的方式可以整合项目建设领域各专业的成员，充分发挥各成员在项目建设中的优势，提高社会资本的中标机率，同时能够充分整合社会各方优势资源，使得PPP项目后续工作能够更加顺利的推进。

三、联合体投标的法律特征

（一）联合体投标相关政策梳理

关于联合体投标在法律法规、部门规章层面都制定了相关规定。

（二）联合体投标的法律特征

1．联合体投标具有非强制性

根据《招投标法 》第三十一条规定：“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体”。这里的“可以组成”意味着在实际招标过程中“联合体形式”并不具有强制性规定，招标人可以根据项目的实际情况确定项目是否适宜采取联合体形式，并在采购文件中予以明确是否接受联合体投标，否则不得拒绝联合体投标，但采购文件不得要求投标人必须采用联合体形式投标。

2．联合体成员组成具有临时性

联合体为临时性组织，本身并不具有法人资格。在实际PPP项目的操作中，社会资本采用联合体投标的方式往往是为了增强自身投标竞争力，通过联合体各方分散各自的投标风险，减少支付履约保证金的压力，以各方联合体的综合能力来弥补在项目设计、建设或运营中自身的不足，促进项目的顺利建成。联合体各方在投标前会按照采购文件要求和各方约定签订《联合体协议》，并通过《联合体协议》明确各方的权利和义务，当协议中约定的联合体解散条件成就时，联合体组织则会自行解散。

3．联合体成员对外具有一致性

联合体对外只能“以一个投标人的身份共同投标”，所以联合体在投标过程中必须是以联合体所有成员的共同名义进行投标，而不是由一个或多个成员的各自名义单独投标。同时根据《政府采购法》与《招投标法》中的规定“联合体各方应当共同与采购人签订采购合同,就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任 ”，所以联合体成员对外所承担的责任也是具有一致性的。

4．联合体成员资质的强制性和可选择性

《政府采购法》和《招投标法》都对联合体的资质进行了规定，对于联合体投标中的资质可分为强制性资质和可选择性资质。强制性资质是指各联合体所有成员参与投标所必须具有的资质，例如《政府采购法》第二十四条规定“以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件”。《招投标法》第三十一条规定“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件”,这里的条件是对所有联合体成员资质的强制性规定，只有所有成员都满足的情况下，联合体才能参与投标。可选择性资质是指联合体各成员只需其中一方满足即可的资质。在招标过程中，招标人可以根据项目的实际需要对联合体成员的资质进行设定，例如投标人的投融资能力、设计或施工资质、建设或运营能力等。

四、联合体投标常见问题分析

PPP项目实际操作过程中，社会资本以联合体形式投标虽然具有明显优势，但是在这一过程中仍然存在很多问题，这些问题将对社会资本是否成功中标以及后期项目公司的顺利建设和运营具有重大影响，以下笔者对联合体投标过程中可能存在的问题，结合政策规定和操作实践进行分析。

1．自然人能否作为联合体成员？

不能。根据《招投标法》第三十一条第一款规定：“两个以上法人或其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。”《政府采购法》第二十四条第一款规定：“两个以上自然人、法人或其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。”可见，对于联合体成员中“自然人”是否能够作为联合体成员两部法律是有冲突的。但是根据《招投标法》第二十五条规定“依法招标的科研项目允许个人参加投标的，投标的个人适用本法有关投标人的规定。”可见对于自然人的投标范围进行了限制，指规定“科研项目”自然人可以投标，而PPP项目一般都是复杂的市政工程，对投标人的要求比较高，所以对于大型的PPP项目一般是不允许自然人作为联合体成员参与投标的。

2.联合体中规定承担的连带责任是法定连带责任，还是约定连带责任？

法定连带责任。根据《招投标法》和《政府采购法》的规定，联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。这里规定的连带责任是法定的连带责任，而不是约定的连带责任，是不能通过合同约定进行责任的解除的。

3.监理单位能否进入联合体，成为联合体成员？

不能。根据《建设工程质量监督管理条例》第三十五条：“工程监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，不得承担该项建设工程的监理业务”。在实际PPP操作中，如果监理单位作为联合体参与PPP项目，作为项目公司的参股人员，监理单位与被监理单位之间是存在直接利益关系的，所以监理单位是不能作为联合体成员进行投标的。

4.建设单位能否只参与联合体投标而不参股项目公司？

不能。PPP项目一般都会组建项目公司，在实践中施工单位作为联合体成员参与投标主要是为了能够获取项目建设施工过程中产生的利润，并不希望参股项目公司进行长期投资。但是《政府采购法》和《招投标法》中都规定了如果联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。施工单位只愿获得利润而不愿承担相应的风险是不可能的。

5.投标过程中由牵头方负责投标工作，一般只会盖牵头方的公章，中标后联合体成员以未盖章为由拒绝参与后续工作该怎么办？

这种情况需要区分两种不同情况，在联合体进行投标前，会就联合体各方的权利义务签订《联合体协议》，在投标时需要向评委会提交该协议，如果联合体成员共同在该协议中盖有公章，即使投标文件中只有牵头人公章也不会影响中标后联合体成员各方的权利义务。如果《联合体协议》中联合体成员并未盖章则该协议当然无效。则应该由评委会取消该联合体的中标资格。

6．联合体投标的资质该如何认定？

由于PPP项目比较复杂，社会资本的综合实力要求比较高，单个社会资本很难完成项目要求的所有资质。所以联合体资质的认定遵循：一是，以成员中所具备的资质进行综合认定作为联合体资质。二是，由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。

PPP联合体的资质，和施工招标不一样，不是以成员中资质低的认定联合体资质，而是以成员中所具备的资质进行综合认定作为联合体资质（联合体成员中有投资公司、承包商、运营商，一般不会认为投资公司不具有施工资质而认定整个联合体不具有施工资质，而会认定联合体的资质具备资金、施工、运营等综合资质），原因在于PPP项目比较复杂，一般要求团队具有施工、融资、技术、运营能力等综合能力，而不会要求个别成员同时具备这些能力。

五、结语

联合体投标是当前社会资本参与PPP项目的重要方式，通过联合体形式可以最大化的集合社会优势资源，缓解政府财政支出责任，更高效的推动PPP项目的建设，而完善联合体投标的法规制度，加强对联合体成员的监管，将会使联合体投标在PPP项目发展中发挥更大优势。

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