文/王艳

摘要：工资总额管理一直是国有企业改革的重要内容和关键环节之一，它能倒逼国有企业完善现代企业制度，加快推进企业内部分配制度改革。城投公司作为重要的地方性国有企业，站在转型发展的风口，如何进行工资总额管理，如何推进分配制度改革是各地政府及城投公司面临的共性问题。

一、引言

2018年5月，国务院出台了《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号）（以下简称“《意见》”），随即江西、浙江、北京、江苏、广东等省级政府结合各省实际情况，出台了工资总额管理的具体实施意见，在工资效益联动机制、联动指标、工资总额预算管理等方面进行了细化。2019年1月16日，国资委发布《中央企业工资总额管理办法》，对央企工资总额决定机制和管理制度体系进行全面改革。一系列中央、地方的政策文件的出台，使得国有企业工资总额管理成为议论的焦点。

国有企业工资总额管理是调节国家、企业、职工三者利益关系的重要方式，也是国资部门依法履行出资人职责的重要手段，在推动国有企业现代化企业制度建设，健全国有企业工资分配机制，充分调动国企职工积极性、主动性和创造性，提高国有企业市场竞争力，确保国有资本保值增值等方面都具有重要意义。城投公司作为重要的地方性国有企业，过去主要承担政府投融资职能，而忽视了现代企业管理制度的建设，在工资分配中往往存在“工资行政化”、“工资标准低”、“平均主义”等问题，外部竞争力不强、内部激励性不足。员工积极性和主动性无法调动，城投公司转型无从谈起。站在转型发展的风口，城投公司理应以国有企业工资决定机制改革为契机，推动内部分配制度改革、完善现代企业制度。

二、工资总额管理的发展沿革

我国自1978年开始国有企业改革以来，在工资总额管理制度改革方面做了大量的探索，总体来说分为三个阶段，具体见下表1。

三、《意见》主要内容简析

《意见》是按照党中央、国务院的决策部署，以及《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）提出的“建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制”，即“一适应、两挂钩”的总要求研究制定的。2015年以来，随着深化国资国企改革的推进，原工资总额管理中存在的一些问题日益凸显，比如市场化分配程度不高、企业自主权不足、不同行业企业之间工资分配不合理、监督程序不透明，监督者不独立等。《意见》正是在10年工资总额管理试点基础上，对国有企业工资分配管理办法的重大改革，在工资总额决定机制、管理方式、分配管理与监督机制等方面提出了明确的改革意见。

（一）  健全工资总额决定机制

《意见》明确了国有企业工资总额决定机制、工资总额增长机制以及激励约束机制，更强调追求质量发展的前提下实现增长、兼顾公平。

国有企业工资总额确定应综合考虑以下因素：（1）国家工资收入分配宏观政策要求；（2）企业发展战略和薪酬策略；（3）生产经营目标和经济效益；（4）劳动生产率和人工成本投入产出率；（5）职工工资水平市场对标情况；（6）政府职能部门发布的工资指导线。总体来说，工资总额按照效益决定、效率调整、水平调控三个环节决定。一是工资总额的增长仍以效益为中心，与利润总额、经济增加值等效益指标考核相挂钩，引导企业高质量发展，带动职工工资合理有序增长；二是工资总额还应当通过劳动生产率、人工成本投入产出效率等指标对标进行调整，协调不同效率的企业之间工资分配关系，提高企业工资总额决定机制的科学性与有效性；三是按照政府职能部门发布的工资指导线及工资调控要求，对部分工资过高、偏高行业和企业（尤其是非竞争类企业）进行适当约束，确保收入分配公平性。

另外，《意见》提出“原则上增人不增工资总额、减人不减工资总额”，倒逼企业强化员工效能，也有利于企业在工资总额不变的前提下，通过减员增效的方式，提升内部激励水平。

（二）  实行分类分级管理

《意见》明确对国有企业工资总额进行分类分级管理，一方面能够放映不同行业、不同类型国有企业发展的内在要求和管控要求；另一方面将出资人合理调控与企业自主分配相结合，扩大企业分配自主权。

工资总额分类管理是和国有企业分类改革、分类发展、分类监管、分类考核的思想是一致的。根据国有企业功能性质定位、行业特点和法人治理结构完善程度的不同，（1）工资总额管理方式不同，对于市场竞争充分、治理结构完善、内控机制健全的企业，实行“核准制”，其他企业实现“备案制”；（2）工资效益联动指标选择不同，《意见》明确了竞争类、功能类、公益类、金融类、文化类国有企业工资效益联动指标。

分级管理上，出资人合理调控与企业自主分配相结合，国资部门负责管制度、管总量、管监督，国有企业负责内部自主分配、管预算编制及操作执行，特别是对实行“核准制”的企业，由企业董事会依法依规自主决定工资总额预算。

（三）  完善内部分配管理

《意见》明确指出国有企业在经备案或核准的工资总额预算内，依法依规自主决定内部工资分配。国有企业作为内部分配责任主体，应建立健全内部工资总额管理办法、构建内部工资总额预算管理体系、完善公司薪酬绩效管理体系、规范企业工资列支渠道。同时，企业在进行工资总额内部分配时应注意向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜和业务中心倾斜（总部职工平均工资增长幅度原则上应低于本企业全部职工平均工资增长幅度）。

（四）  强化监督机制

《意见》从人社、财政、国资监管等行政部门监管，出资人监督，内部董事会、监事会，职工监督，社会公众舆论监督等方面构建了国有企业工资分配监管体系，具体如下表2。

四、城投公司如何推进工资总额管理

城投公司推进工资总额管理，即要与国有企业工资决定机制改革的总体方向保持一致，又要充分体现城投公司自身的经营发展特点。

（一）  科学界定城投公司国有企业类别，明确差异化政策导向和管理方式

对城投公司的国有企业类别进行科学界定，是厘清市场和政府关系，有针对性的推进城投公司工资总额管理制度改革的前提。

根据中央和各地政府分类改革方案，一般将国企分为三类：商业一类（或竞争类）、商业二类（或功能类）和公共服务类（或公益类）。各地政府综合考虑城投公司战略定位、发展目标、核心业务、发展现状以及在经济社会发展中的作用等因素，通常将城投公司界定为功能类或者公益类国有企业。而且大部分城投公司目前还处于转型发展探索期，尚未建立规范董事会、法人治理结构不完善、内控机制不健全，因此在工资总额管理上应采取“核准制”。在工资效益挂钩指标上，城投公司应根据企业类别及自身实际情况进行选择，并且注意工资效益指标与企业负责人经营业绩考核指标的匹配性，具体见下表3。

（二）  明确工资总额管理工作职责，落实主体责任

明确工资总额管理工作职责，落实主体责任是推进城投公司工资总额管理制度改革的保障。

地方国资部门依法履行出资人职责，按照以管资本为主加强国资监管的总体要求，依法调控城投公司工资分配总体水平，加强城投公司工资总额及其他重大收入分配事项的监督。其具体职责包括：制定工资总额管理制度；指导工资总额预算编制；审核工资总额预算方案；对预算执行情况进行动态监控及专项审计；对预算执行结果进行清算评价等。而城投公司作为内部分配的责任主体，具体职责包括：建立工资总额管理的工作制度和组织体系，包括工资总额管理办法、工资总额预算管理体系、工资总额管理的组织及流程等；组织开展集团本部及下属子公司工资总额预算编制、申报、执行以及内部监督、评价工作。

（三）  建立工资总额预算管理体系，提升工资水平调控效率

建立工资总额预算管理体系是推进城投公司工资总额管理制度改革的基础。工资总额预算管理是指在国资部门依法调控下，国有企业围绕发展战略，依据年度生产经营计划、经济效益目标和人力资本管理等要求，对年度工资总额的确定、发放和职工工资水平的调整，做出计划安排并进行有效控制和监督的活动。

对于大部分城投公司来说，内部尚未建立规范的财务预算体系，因此首先要建立工资预算管理的工作制度和组织体系，落实预算管理职责，明确预算管理流程。城投公司按照“分级编制、逐级汇总”的程序，层层做好工资总额预算编制工作，工资总额预算额度原则上由工资总额基数、工资总额增幅以及国资部门确认的增减人员引起的增减工资共同确定。其中工资总额增幅的确定是关键，需要与效益联动指标增幅相挂钩。工资效益联动指标一般不超过4个，采用权重法计算，具体的指标、权重及联动指标计算公式可由城投公司提出，报国资部门认定。为保证工资效益联动与企业负责人经营业务考核的匹配性，经济效益指标一般从企业负责人经营业绩指标中选取。另外，城投公司在做工资总额预算时，要注意区分不计入指标联动控制范围的单列工资项目，比如纳入国资部门考核的企业负责人的薪酬，特殊人才薪酬等。

（四）  完善内部基础管理工作，深化分配制度改革

完善内部基础管理工作，深化分配制度改革是推进城投公司工资总额管理制度改革的关键。

城投公司作为内部分配的责任主体，应当持续推进劳动、人事、分配等三项制度改革，构建形成企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化劳动用工和收入分配管理机制。分配制度改革能否有效推进，很大程度取决于城投公司内部基础管理水平，比如匹配的企业文化，规范的治理结构，完善的组织体系和岗位体系，科学合理的薪酬和绩效考核制度等，这也是当前绝大部分城投公司面临的共性问题。城投公司应结合转型发展的需要，对组织体系进行重新审视与梳理，优化岗位设置，广泛开展定岗、定编工作，明确工作职责，解决混编混岗等问题，做到人岗匹配、人事相宜。在制定薪酬制度时，应以岗位价值为基础，以业绩为导向，合理调整分配关系，工资增量向关键岗位、生产一线岗位、利润中心倾斜。这就要求城投公司在分配制度改革时，平衡好总部和下属子公司以及不同岗位序列之间的利益关系。

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