文/睿立方咨询

摘要：作为政府投资领域的第一部行政法规，《政府投资条例》的公布将进一步加强政府投资管理，规范政府投资行为。本文通过对《政府投资条例》中亮点条款的浅要解读，就当前政府投资项目投融资的四种模式的合规性进行探讨。

一、引言

随着我国经济的不断进步与发展，政府投资建设能力不断提高，如何规范政府投资行为，将政府投资资金用对、用好，是我国政府亟待解决的问题。2019年5月5日，国务院正式颁布《政府投资条例》，该条例对政府投资行为、投资范围以及投资的决策和实施程序进行了明确规定，笔者认为该条例的颁布将有利于规范政府投资行为，促进政府建立健全科学的投资管理和决策体系，对政府投资项目管理模式起到规范和指引作用，使得政府投资建设更加符合社会建设和发展的需要。

二、《政府投资条例》相关条款解读

（一） 明确政府投资行为和资金来源

《政府投资条例》第二条“本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。”

一方面该条款对“政府投资行为”进行了明确，即只有在中国境内、适用预算资金、进行固定资产投资建设的行为才属于政府投资行为，才受《政府投资条例》的约束。另一方面该条款对政府投资资金来源进行了严格的限制，使得政府投资资金由原来的财政资金、行业基金、基础建设国债、主权外债资金缩限为政府预算安排的资金。根据《预算法》中的有关规定，目前我国政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四类。根据各种预算的用途以及《政府投资条例》对政府投资行为的规定，在政府投资资金中可使用的预算有一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算。这一规定有助于从政府投资资金的源头上杜绝政府投资资金的滥用，规范政府投资行为。

（二）明确政府投资范围

《政府投资条例》第三条“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主”。

首先，该条款对政府投资职责进行了规范，即政府应将资金投向不能有效进行资源配置的公共领域项目，发挥政府在市场经济职能中“看得见的手”的作用，履行政府在完善公共领域设施和服务的职责，促进社会健康进步和发展。其次，该条款对投资项目的性质进行了划定，明确政府投资与市场投资的边界，即政府投资“以非经营性项目”为主，所谓非经营性项目是指“旨在实现社会目标和环境目标，为社会公众提供产品或服务的非营利性投资项目，包括社会公益事业项目(如教育项目、医疗卫生保健项目)、环境保护与环境污染治理项目、某些公用基础设施项目(如市政项目)等。这些项目通常在为社会提供服务时不收取费用或者收取费用较少，经济能力较弱，所以政府应集中力量投资发展这些项目，对经营性较强的项目则放手让市场进行自我调节和发展。

（三）明确政府投资方式

《政府投资条例》第六条“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。

《政府投资条例》中该条款不仅对政府投资方式进行了明确的划分，即非经营性项目采用直接投资方式，经营性项目采用资本金注册方式以及适当采用投资补助、贷款贴息等方式，从侧面对项目资金来源进行了限定。同时该条例还可以弥补市场在一些准经营项目上的失衡，通过政府投资的作用缓解社会资本的投资压力，从而能够更好的吸引社会资本在公共领域项目的参与度，发挥市场作用，实现政府引导和市场运作的完美结合。

（四）政府投资项目不得由施工单位垫资建设

《政府投资条例》第二十二条“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设”。

所谓“施工单位垫资建设”是指政府不事先预付或者按施工进程支付工程款，而是由承包商先自行垫付工程款，待工程完工后再支付工程款。该条款明确否定了政府投资项目施工单位的垫资行为，不仅能够规范政府投资行为防范地方政府因工程垫资产生的隐形债务，同时能够严格监督施工建设资金落实到位情况，有效缓解因承包商垫资带来的融资、故意拖欠施工价款、劳务费纠纷等风险，从而规范工程建设进度和质量，促进社会的稳定健康发展。

三、 几种政府投资项目主要投融资模式合规性分析

(一) 政府投资项目主要投融资模式

1. PPP模式

PPP(Public-Private-Partnership)模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值(Value For Money)原则，本文所讨论的PPP模式是指广义模式。

2. EPC（“EPC+F”模式）

EPC(Engineering Procurement Construction)是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常公司在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。

“项目融资+EPC”（EPC+F）模式是指由政府授权的项目业主，通过招投标方式确定项目投资人（以下简称“社会资本方”），由该投资人承担项目的资金筹措和工程建设，项目竣工验收后移交给项目业主，项目业主按合同约定回购项目的融资建设模式。

3. ABO模式

ABO指授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)模式。地方政府通过竞争性程序或直接授权相关企业作为项目业主，由其向政府方提供项目投融资、建设及运营服务，合作期满将项目设施移交给政府方，政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式。

4. 政府购买服务

根据关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知（财综〔2014〕96号文）的规定，政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

（二）政府投资项目投融资模式合规性探讨

1. PPP模式

在PPP模式中，政府投资占比比较少一般在10%至30%之间，在该模式中政府的主要作用是以其自身的投资行为来吸引社会资本的加入，从而达到项目融资的目的，但是根据《政府投资条例》中对政府投资行为和投资方式的定义，目前PPP模式下几种政府参与方式并不完全符合政府投资条例中的有关规定。

PPP项目回报机制分为政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种，PPP项目几种回报机制下的合规性解析详见下表1。

2. EPC（“EPC+F”）模式

《政府投资条例》第二十二条明确禁止“垫资工程”，在《政府投资条例》未颁布之前，虽然在相关部门办法中对“垫资”行为进行了约束，但是在实际项目建设中政府部门多采取增加投资人保证金、延期支付款项等方式进行变相垫资，虽然这些方式存在变相违规行为，但由于缺少上位法，很难对这些行为进行真正的监管。随着《政府投资条例》的颁布，“垫资”行为被上升为一种违法行为，该条例明确了“垫资”行为的标准，即项目建设须依据预算批准将资金落实到位，并建立资金使用信息平台，笔者认为只要违反该规定的，应当被认为是一种违法的“垫资”行为。而“EPC+F”模式最大的特点就在于由投资人先进行垫资建设，待项目竣工验收后再由政府按约定进行回购，这是一种明显的“垫资工程”，该条例的颁布使得“EPC+F”模式将被政府严格禁止。

3. ABO模式

ABO模式是基于PPP模式和政府购买模式的一种创新，ABO模式将政府由原来项目的“建设者”转变为“监管者”，通过授权平台公司，进行资源整合，这种模式有助于深化投融资体制改革，为社会提供更多高质量、低价格的公共服务，从而满足公共日益增长的需求。由于ABO模式的建设资金是由授权的平台公司自行解决，政府并不参与投资建设，所以《政府投资条例》对ABO模式的推广并没有阻碍作用，相反在《政府投资条例》中规定政府投资范围应该以非经营性项目为主，并且投资资金需使用财政预算资金，这也就意味着政府在（准）经营性项目范围的投资会缩小，为推进（准）经营性项目的建设，政府可以通过授权平台公司进行投资、建设、运营，这无疑间接推进了ABO模式的进一步推广。

ABO模式中，政府主要扮演监管者的角色，但是平台公司作为地方政府投资建设的企业仍然应受《政府投资条例》的约束，对于采取ABO模式的项目，应依据《政府投资条例》的有关规定对项目投资概算的10%的红线进行严格控制，从而规范项目建设。

4. 政府购买服务

政府购买服务模式的主要作用是，通过将政府需要短期、大规模一次性的公共服务投入，转为长期、稳定的政府购买服务，引进社会资金的投入，从而缓解政府资金压力。政府购买服务模式主要是政府通过与项目服务企业签订《政府购买服务协议》，将纳入财政预算的采购资金作为服务款支付给企业，再由企业支付银行贷款进行投资。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法 》(财预〔2017〕87号）中的有关规定，铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程是被严格禁止采用政府购买服务模式的，该办法还明确禁止将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。政府之所以对政府购买服务模式进行严格限制，其目的就是为了防止地方政府以政府购买的名义进行违规举债融资，这也是《政府投资条例》严厉禁止的。根据《政府投资条例》规定，政府投资必须是对“固定资产的投资建设”，结合上文提到的禁止政府购买服务的范围和领域，政府再以购买服务的模式进行基础设施投融资建设估计是很难行得通了。

四、结语

《政府投资条例》的颁布使政府投资更加规范化和法制化，通过政府投资行为激发社会投资活力，规范政府投资范围，使得政府投资向更加高质量方向发展，但是一部好的法规最重要的是能够落到实处，这就还需要政府部门和相关参与者在实施过程中严格把关、积极遵守，真正的发挥《政府投资条例》的应有作用。

本文为睿立方咨询原创，转载请联系：marketing@cnricc.com。