文/睿立方咨询

摘要：地方政府投融资平台为促进地方城市基础设施投资、加快地方政府城市化进程发挥了积极作用，但同时也累积了沉重的债务负担，其中蕴含的风险逐渐显现。本文从思考地方政府融资平台债务的产生根源及表现形式出发，据此提出债务风险化解策略。

一、引言

自2008年年底以来，我国地方政府投融资平台数量和融资规模在国家政策 及银行的支持下迅速发展，地方政府投融资平台为促进地方城市基础设施投资、加快地方政府城市化进程、满足地方政府辖区民众的公共需要发挥了积极作用，但同时也累积了沉重的债务负担，成为不少地方政府债务负担的主要组成部分，其中蕴含的风险也逐渐显现。在各级政府的努力下，地方政府融资平台债务治理初见成效，但平台债务的潜在风险远没有消除。因此，本文从思考地方政府融资平台债务的产生根源及表现形式出发，据此提出债务风险化解策略。

二、地方政府投融资平台债务风险的成因及表现形式

（一）债务风险成因

1. 过多依赖地方政府财政收支和扶持政策

从地方财政收入能力看，过分依赖政府性基金收入和“土地财政”的现象仍未改观。目前土地出让相关收入占地方政府性基金收入比例高达80％以上。在前几年，我国房地产行业的兴盛及各类建筑设施需求量的激增时，土地价格飞速上涨，政府作为大量土地的拥有者，在投融资平台向银行贷款时用土地作为抵押，对银行来说，也往往乐于接受土地这种高收入低风险的稳定的资产作为抵押物。土地资本化运作模式的盛行，促进了政府的投资和负债在不知不觉中变的庞大起来。近年来，在中央政府对房地产市场高压调控的情况下，土地出让相关收入的持续增长受限。加之经济新常态下，经济增速换挡、财政收入下滑，制约了地方政府财政收入能力。从地方政府财政支出压力看，由于当前正处于城镇化加速阶段，地方财政勉强维持自身收支平衡。过于庞大的地方政府债务规模使得依靠地方财政根本无力支持地方政府融资平台偿债。

2. 地方政府职能和政府收入不匹配

自从1994年国家实行分税制改革以来，中央政府财政收支差额盈余逐年扩大，地方政府财政收支缺口逐步扩大，由于我国体制原因，中央政府事权逐步下移，地方政府事权相应增加，导致中央与地方政府财政收入与支出责任不匹配的情况日益严重。我国地方政府收入主要来源于税收，对地方大小事务，国态民生都要全权负责，这桩桩件件都需要一定的资金支持。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，截止2020年要实现常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。城镇化率每提高一个百分点，就需要新增投资6.6亿元，农民工市民化需要大量的财政资金用于公共基础设施建设和公共服务配套，其中大部分的支出是由地方财政的公共支出构成。虽然为了均衡地方和中央的财力，目前已经逐步建立起了中央对地方的转移支付制度，根据《中国财政年鉴》（1995-2017年）公布的统计数据，中央对地方的转移支付规模从1995年到2016年增幅已达20多倍，起到了一定的均衡作用，但是由于转移支付制度中地方财政能够灵活运用的增加地方财力的财力性转移支付的比重较小，且增长有限，要完成基建项目，实现城镇化目标，地方本级财政收支仍然面临较大缺口。

3. 平台自身设立及经营管理方面存在问题

为了快速筹集资金，地方政府通常会针对某一项目设立平台公司，在发展过程中却并不注重整合，部分平台公司在组建之初，政府甚至不足出资，仅以一些没有任何收益的路桥资产充当注册资金注入公司。这样一来，平台公司虽然数量众多，但资产规模却普遍偏小。同时，地方政府融资平台受到来自当地政府的干预较多，地方政府往往对其指派经营管理人员、对所筹措资金拥有配置权等，使得地方政府融资平台公司普遍存在公司治理结构不完善、经营管理机制僵化、项目资金使用效率低下、缺乏持续经营动力等问题，导致地方政府融资平台缺少持续稳定的收益能力。

（二）风险表现形式

当前，我国地方政府投融资平台主要存在以下债务风险：

1. 偿债风险

投融资平台融得的资金大都是用于基础设施建设或者其他公益性项目的建设，这类基建项目往往建设周期长，成本回收期更长，且营利能力不强，在我国独特的社会主义制度下，领导的业绩评价主要是其在任期间所完成的业绩，某些地方政府投融资平台在项目投资时未考虑收入因素，有的政府官员为了加大自己的业绩，在不了解本地项目建设现状的情况下就进行新项目的开发，扩大投资摊子，盲目投资一些没有经过价值评估的项目，项目投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资或者不符合经济效益的投资，造成了政府资金的明显浪费和投融资平台的效益低下的情况，进而导致政府投融平台负债规模的逐年攀升。随着政府职能的扩张，所需建设的项目也逐渐增加，这就需要投融资平台不断融资，旧债未还，新债又增，致使偿债风险累积。

2. 项目管理风险

在融资项目运行过程中，往往会存在许多管理性问题，例如缺乏项目约束机制、项目权责不明等，从而引发项目管理风险。具体来说：第一，缺乏项目约束机制。在地方政府投融资平台上，许多项目运营往往缺乏有效的协调和约束，使得部分项目运营公司出于自身利益考虑，未按项目规划进行建设，从而容易出现资金链断裂、资金使用失控、项目无故延期等问题；第二，项目权责不明。由于当前地方政府投融资平台多由政府指导建设，在管理上易受到行政指令干预，从而使项目缺乏市场竞争性，甚至可能会因监管失效而引发腐败现象的滋生。第三，贷后管控存在漏洞，地方政府投融资平台是政府投融资的一个平台，它仅负责成功融取资金，投资基建项目，还款并不是投融资平台所关注的，也就是说，用款人和还款人是不同的个体，政府对投融资平台的整体效益缺乏有效筹划。有些政府对其所控平台的负债情况也是一知半解甚至全然不知，也就无法对它进行适当调控，这在无形中增加了地方政府在投融平台上的债务风险。

三、地方政府投融资平台债务风险防范措施

（一） 完善地方政府债务管理体系

1. 政府举债透明化

将地方政府投融资平台各种隐形化、非正规化的债务来源渠道统统显性化，建立平台融资信息公开制度，对项目的设立、评估、建设、融资、运行等各管理环节进行公开，接受公众的监督，从而保障融资平台在国家法律和制度的约束下良性运行。

2. 建立健全监控预警机制

首先，要明确政府性债务资金用途，不得用于经常性支出；要明确凡是通过财政性资金偿还债务的项目，都实行年度收支计划管理。其次，要建立地方债务的风险评估制度和分级监测系统，将地方融资平台的相关融资、经营信息全部纳入体系，对政府债务实施动态实时监管。再则，要加大债务管理法制化建设的力度，将地方政府的债务管理纳入政府财政管理体系中，规范其举债行为，逐步建立起地方债务的风险预警体系，防范地方政府债务风险的形成与增大。通过多种债务监控指标，把政府的债务率控制在合理的范畴之内。

3. 保障地方政府债务偿还能力

要注重提高融资主体的自偿能力，切实落实平台资本金，合理限制负债率，防止平台过度负债。要明确要求地方政府设立偿债准备金，逐步核实存量债务并分类化解，要按照市场化规则剥离非政府性债务以及违规担保债务。

（二） 建立良好的投融资平台治理结构

对于投融资平台要加强管理，通过建立相应制度，逐步完善投融资平台的治理结构，防范地方政府官员过多干预投融资平台的经营，保障平台公司投融资决策的独立性，弱化政府对平台的背书，强化平台公司的自身实力，提高平台的运营效率，积极提高融资平台的市场化程度。

平台公司要有明晰的产权，做到政企分开，科学管理；同时，应遵循现代企业运行规律，建设好平台的董事会、监事会，提高平台的运营和管理效率。

平台公司要努力提高经营效益，认真分析项目的可行性，做好项目的收益预测，降低项目的融资成本，努力提高平台的盈利能力和信用等级。

（三） 加强银行对平台公司贷款项目的审核和贷款额度的控制

调整平台贷款投放策略，控制平台信贷比例。银行要将有限的信贷额度优先配置到经济发展水平较好的重点项目上，对平台公司要合理控制贷款额度，减缓超额度的贷款。贷款要优先投放到不良贷款率较低的行业和地区，优先支持信用良好、治理规范、经营稳健的融资平台。银行要合理控制融资平台的类贷款比例，避免对个别融资平台的超额授信。

做好平台新增贷款审批，防范平台项目贷款风险。银行信贷审批人员要严格审核平台贷款是否符合国家相关政策，关注平台公司注册资本金情况，督促资本金足额及时到位。要求平台公司贷款项目符合审批条件，要有规定的抵押和担保。

（四） 加快信贷资产证券化试点，分散平台信贷风险

通过资产证券化，可以使平台信贷资产具有流动性，使银行能提前回收平台贷款本息，同时也能将平台贷款风险转移到资本市场，再通过资本市场的投资组合优化，化解和分散平台的信贷风险。

通过资产证券化，可以降低银行的加权风险资产，减少监管资本的消耗和再融资需求。商业银行因受资本充足率约束，融资平台的贷款增加就需要银行以再融资的方式来补充资本。通过资产证券化，就可以转化融资平台的信贷风险为无风险权重的现金，以此可以降低银行的加权风险资产总额，提高其核心资本充足率。通过平台资产证券化，可以帮助银行腾出融资空间来支持实体经济、中小微企业发展。可以说，平台贷款资产证券化建立起信贷市场和资本市场之间的桥梁，改善了银行资产的流动性，降低了银行的信贷风险。

完善相关法规制度和配套政策，促进信贷资产证券化。首先，信贷资产证券化有关的法律法规，如税收制度和会计准则等要尽快完善。其次，为做好资产证券化，需要健全基础资产的评估准则和信贷资产的评信办法。要打造权威、独立的信贷资产证券信用评级机构，做好平台信贷资产证券的合理定价。再者，要大力促进更多的合格投资机构和个人进入市场，促进证券化资产的流动性，扩大证券化资产的市场容量。

（五） 拓展多元化融资方式

地方政府投融资平台可充分利用信贷和资本市场吸纳可用资金，也可积极研究地方基础设施投融资平台上市的渠道和方法，扩大募集资金的范围。在充分研究发行企业债券、PPP、融资租赁、股票上市融资等融资方式的基础上，政府可尝试信托计划、产业投资基金、资产证券化( ABS) 等市场化融资工具的运作方式。由于上述金融工具的运用和实施，引入了各种市场约束机制，项目往往具有相对较严格的自我约束及相对较高的透明度，这在融资效率和融资成本上也具有一定的优势。

四、结语

面对新的经济发展形势和政策环境，地方政府投融资平台正面临着极大的挑战，但在目前的国情环境下，地方政府投资仍然具有生存的必要，在实际运行过程中，平台运行依然存在着许多不规范行为，容易引发偿债风险、项目管理风险的可能性。对此，我国各地方政府及平台公司应针对这些风险问题予以高度重视，在完善投融资管理机制的基础上，加强平台的偿债管理能力和平台的融资管理手段，促使其进行不断地改进和优化，从而加速度过转型期。

本文为睿立方咨询原创，转载请联系：marketing@cnricc.com。