文/许宏宇、王艳

导读：文章结合“十四五”开局前夕城投所面临的新环境政策要求，对城投公司的发展转型趋势做出全方位的预测和判断，勾勒出城投行业发展趋势和脉络，对城投发展转型具有重要的指导意义。

作为转型发展的重要一年，2019年城投人紧密围绕着“保稳定、调结构、促发展”三大主题展开，凭借着对城投行业的深厚情感和国人骨子里固有的奋斗精神，在助力我国城市建设和经济发展的各个领域和环节开疆拓土、攻坚克难。奋斗的背影总是令人难忘，城投人艰辛走过的辉煌2019，注定将为历史所铭记。

展望2020，国内外经济形势将变得更加严峻和复杂；传统的支柱性产业将继续面临着新技术和新产业革命的巨大冲击；积极的财政政策将变得更加积极，稳健的货币政策将变得更加稳健。同时伴随着新一轮国资国企改革的深入推进，对于已经到来的2020年注定是城投行业发展的不平凡一年。展望新的一年，我们做出2020年的预测和判断，试图勾勒城投行业发展的趋势和脉络。

趋势一   国家政策保持定力，转型方向愈加清晰

2019年以来，中国经济总体保持了平稳运行的态势，但是国内外形势依然复杂严峻，经济下行压力持续加大。从宏观经济政策来看，可以预见，2020年将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极财政政策将主动作为、精准施策，在加快发行适用专项债、基建补短板、减费降税等领域继续发力。货币政策将继续保持定力，创新和完善金融宏观调控，加强逆周期调节，坚持在推动高质量发展中防范化解风险，妥善应对经济短期下行压力，同时坚决不搞“大水漫灌”式强刺激。

对于城投行业来说，近年来监管政策层层升级，从国发〔2010〕19号要求平台公司清理规范开始，到2014年国发〔2014〕43号要求规范政府举债，剥离平台公司政府融资职能，再到近几年来的政府违规举债问责、规范政府购买行为、防范化解重大风险列为“三大攻坚战”之首、以及深化投融资体制改革措施的协调推进，都在显示中央“政府债务隔离、资金融通合法、风险限额可控”的决心。市场化转型发展是平台公司的唯一选择。同时，国资国企改革向纵深发展， “1+N”政策文件陆续出台，未来三年更是国有企业改革的关键历史阶段，这也为平台公司转型发展带来了新一轮的政策红利。

趋势二  城投信仰愈加弱化，政企关系愈加明朗

在政策监管趋紧、融资环境不佳及地方政府债务负担重的背景下，“城投信仰”问题一直是热议话题。地方政府长期以来为城投公司提供信用背书，城投债一直具有较强的“金边”属性，截至目前，除了新疆兵六师国资公司出现“技术性失误”外，城投公司公开债券仍然保持零违约的记录。随着系列强监管文件的出台，以及市场上城投类非标产品违约数量的增加，“城投信仰”整体趋于弱化，信用分化加剧。为严控债务风险，财政部及各部位相继出台了一系列“开前门”、“堵后门”的政策文件，规范地方政府债务及平台公司融资举债行为，政府债券成为地方政府唯一合法融资渠道，城投公司在地方政府融资过程中的地位逐步降低，城投债政府隐性背书也将趋于弱化。而从城投企业非标融资违约来看，自2018年开启正式违约后，城投信仰受到了一波又一波的冲击，城投非标融资违约呈增长趋势。

城投信仰弱化的背后是中央“厘清政府债务与企业债务边界”的坚决态度，是政企关系的重塑，是政府管理模式的转变。财预〔2017〕50号从规范城投公司融资管理角度提出“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。”而从政府对国有资产管理角度来看，国资国企改革政策要求“依法理顺政府与国有企业的出资关系。以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位”。从中央到地方国资也陆续出台了国有企业《授权放权清单》以及《出资人监管权责清单》等文件，厘清国资部门与所监管国有企业的权力边界，划定“放”和“管”的界限，推动国有资本授权经营体制改革。总体而言，在规范政府举债融资、完善国有资产管理体制等政策和背景下，地方政府和城投公司的政企关系将愈加明朗。

趋势三   融资环境边际改善，偿债压力依然不减

从2018年下半年提出“按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求”以来，2019年城投融资环境监管政策呈边际宽松趋势，“加大基础设施领域补短板力度”、交易所窗口指导“放宽借新还旧发债要求”、政策允许“政府专项债+市场化融资”以及国常会部署推进“老旧小区改造”等一系列稳增长促投资的措施，给城投公司带来了政策利好。2020年，城投行业融资环境边际将继续改善，在市场化融资要求下，城投公司融资能力分化也将加大。

自2018年开始，地方政府及城投债的到期本金及利息规模开始上升，2019年-2020年是地方政府债券的利息偿还高峰，2021年-2022年则面临地方政府债券本金偿还峰值，同时，作为地方政府隐性债务的一部分，城投债也将于2019-2021年达到本金偿还高峰。2019年，有效防范化解债务风险是各地城投公司面临的首要任务，一些地方财力不足以及自身资质较差的城投公司信用风险上升，甚至出现了违约。虽然融资环境边际改善，但对于资产负债率偏高、缺乏有效资产和优质项目的城投公司而言，2020年化债压力依然不减，并且债务化解方式随着政企债务划断而更加市场化。

趋势四   整合重组愈加理性，资产盘活增效提速

城投公司的整合重组从未停止，但过去很长一段时间的整合重组主要是为了快速做大资产规模和经营现金流，以便更好地获取融资。融资导向的整合重组带来了一系列的问题：资产规模庞大、有效资产不足，造血功能缺乏；“注重形式、整而不合”，资产管控能力不足；以抵押担保为主，资产盘活运作效率不高。随着城投公司市场化转型进入深水区，我们可以看到，无论是从政府角度还是城投公司角度，整合重组不将仅关注量的变化，而更加关注整合重组能否助力国有资产、城投公司甚至当地经济的高质量发展。

可以预见，2020年城投公司整合重组将愈加理性，资产盘活力度也将加大。主要呈现以下特征：（1）债务化解压力下，城投公司资产整合进程加快。未来两年仍是城投公司债务化解的关键时期，而资产整合重组是当前各地债务化解的主要措施之一。（2）在明确转型发展方向的前提下，城投公司对整合资产选择性增强。越来越多的城投公司将资产整合重组作为其市场化转型的重要环节，是否具有经营性、是否与公司战略定位和转型方向相一致、是否能实质管控等都成为了资产整合重组的重要考量因素。（3）公益性资产清理剥离有序推进。政策三申五令禁止公益性资产注入平台公司，对于已注入的公益性资产应适当的做“减法”，或直接划出，或通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。（4）随着核心业务形成，城投公司外部并购重组行为将不断增加。城投公司并购重组主要出于产业链延伸、业务协同、促进区域产业转型升级、纾困民企等原因。（5）资产盘活方式将更加多元化。有别于传统的出租、抵押等粗放型运营管理模式，城投公司开始注重从区域位置、地方文化特色、资产规模、资产属性等方面对存量土地、房产进行全面策划；同时，对于砂石、码头、空间广告等城市资源，城投公司也更加主动地引入外部投资者进行合作开发。

趋势五   混合改革继续发力，业务发展更加多元

混合所有制改革作为深化国企改革重要突破口，在放大国有资本功能、拓展民营资本发展空间、完善国有企业法人治理结构等方面都发挥着重要作用。2019年混合所有制改革呈现试点范围扩大、产业领域范围更广、改革的力度和深度持续加强等特征，混改将逐步进入以“混”为主向以“改”为主转变的新阶段。从中央层面来看，2019年在前三批50家试点的基础上推出第四批160家国有企业混改试点；地方层面，天津、浙江、山东、山西、辽宁等地陆续推出国企混改项目，在这些混改项目中不乏有城投公司的身影。

对于各地城投公司而言，混合所有制改革已成为其化解债务、拓展新业务或业务转型升级以及内部体制机制革新的重要抓手。城投公司转型首要思考的是“做什么”的问题，多数城投公司选择了业务多元化的发展战略，从城市开发建设和运营管理出发，拓展长租公寓、装配式建筑、仓储物流、新能源等新型业务，城投公司往往在这些新业务上具有土地资源、特许经营权和政府支持等优势，但又缺乏相应的管理经验和管理人才，各地城投公司都纷纷通过混合所有制模式引进外部投资者，积极探索多元合作共赢。而在现有业务上，城投公司选择引进外部投资者，往往两种考虑，一是通过股权转让获取现金流化解存量债务，二是通过外部战略投资者的介入提升经营管理水平。在经过近几年的业务摸索和探讨之后，2020年城投公司多元化业务布局的步伐更加坚定，混改也将继续在城投公司市场化转型中发力。当然城投公司在业务选择和布局上，也将更注重“有所为，有所不为”，量力而为，审慎评估风险。

趋势六   选人用人愈加市场  内生动力不断增强

随着城投公司市场化转型的推进，如何解决内部市场化选人用人机制，如何构建与企业发展相适配的激励约束管理机制等成为亟需解决的命题。为充分调动城投公司职工的积极性、主动性、创造性，进一步激发公司创造力和提高市场竞争力，可以看到2019年已经有很多城投公司开始思考并积极探索“三项制度改革”。城投公司内部人事、劳动和分配制度改革不仅要在“上、进、增”上做文章，更需要重点解决“下、出、减”的问题。

2020年，可以预见，将有更多的城投公司在内部人事、劳动和分配制度改革等方面进行探索，选人用人机制愈加市场化，内生动力将不断加强。新一轮国资国企改革要求企业领导人员根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式，大部分城投公司原有公务员身份都已经剥离，市场化薪酬和绩效考核问题将是国资部门和城投公司领导接下来关注的焦点。职业经理人制度也将积极酝酿和探索，城投公司及下属子公司高管的市场化选聘比例将会得到一定程度的提高。在用工管理上，拓宽人才引进渠道，盘活用工存量，以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度将初步形成，机构臃肿以及用工效率低下等问题将得到改善。在分配机制上，城投公司往往存在薪酬水平竞争性不足，或者整体薪酬水平尚可但内部公平性不足，不能体现不同岗位价值的差异，导致关键岗位薪酬水平低于市场水平，而通用岗位薪酬水平却高于市场水平，另外绩效管理不健全导致“干多干少一个样”，内部激励性不足。在国资国企改革的推动下，城投公司分配制度改革在关注薪酬外部竞争性的同时也更加注重内部公平性，薪酬和绩效考核挂钩也将更加紧密。

趋势七   公司治理愈加规范  体制机制愈加健全

完善现代企业制度，建立有效制衡的法人治理结构和灵活高效的运行机制是城投公司转型发展成为市场化经营主体必须要面对的问题，也是新一轮国有企业改革的重要任务。坚持党的领导，加强党的建设作为国有企业的“根”和“魂”，从2016年开始，城投公司纷纷将党建工作写入工程章程，党组织在法人治理结构中的法定地位得到明确和落实，党建工作实效增强。与此同时，大部分城投公司也都已经初步建立了现代企业制度，法人治理结构逐步完善，但在运行机制上，权责不清、约束不够、缺乏制衡的问题仍然突出，董事会作用发挥有限，法人治理机制的建设和完善将成为城投公司现代企业制度改革的关键。而随着国有资本授权经营体制改革的深化，以及国资部门和城投公司权力边界进一步厘清，董事会职权将进一步得到落实，公司治理机制也愈加规范、健全。

另外，城投公司多元化经营后的集团管控问题也将日渐突出。过去大部分城投公司业务类型较为单一，经营专业化程度低，因此都是采取集权式的运营管控模式。但是随着城投公司多元化业务板块的构建、跨区域业务的开展，不同行业、不同区域都有各自特点，依靠集团集权管理统一决策，显然无法适应竞争。2020年将有更多的城投公司探索集团管控体系的建立、母子公司权责关系的划分、集团管控制度和流程的规范，集团管理将更加科学高效。

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